過去二十多年來，中國經(jīng)濟中的一個重要現(xiàn)象就是地方政府大力度賣地，以豐沛的土地出讓金這項政府基金類收入補充一般預(yù)算收入的不足。土地出讓金在很多城市財政收入中的占比高達30%、40%、50%甚至更高，對于支撐地方經(jīng)濟起到了非常重要的作用。人們把這種現(xiàn)象稱為“土地財政”。

【資料圖】

然而，正是由于這些年來土地財政的角色扮演太“顯眼”了，有時甚至太“夸張”了，導(dǎo)致它的市場形象一直不太好，甚至成為一種“負能量”或“問題包”，一直處于一種非常糾結(jié)的輿論氛圍中，人們對它一直是褒貶不一，說它好，是因為它的確為地方政府財政收入提供了強有力的支撐，以此推進了許多重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的建設(shè)；說它不好，是因為很多地方政府對它過度依賴，以至于造就了一批“懶惰”型政府，這些政府只想著多賣幾塊地，撈快錢，以填補當(dāng)?shù)刎斦Y金的不足，這在客觀上減弱了政府對于更多具有潛力的戰(zhàn)略方向的關(guān)注和落實，錯失了很多發(fā)展機會；人們貶斥它的更重要原因是，政府通過招拍掛獲取大量土地出讓金的同時，也客觀上推升了房價，給房地產(chǎn)市場帶來嚴(yán)重的杠桿效應(yīng)，引發(fā)市場的暴利炒房現(xiàn)象和債務(wù)高企現(xiàn)象。

現(xiàn)在，中國房地產(chǎn)遭遇嚴(yán)重困局，中國各地的土地出讓金已經(jīng)連續(xù)16個月下滑，且已成趨勢。很多地方的經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴(yán)峻考驗，當(dāng)?shù)卣呢斦杖胍蛲恋爻鲎尳鸬南禄裁媾R顯著減少的態(tài)勢。一些業(yè)內(nèi)人士或?qū)＜叶荚诤粲?，中國財政必須下決心糾正對土地財政的過度依賴，必須探索可以替代的符合未來中國經(jīng)濟增長趨勢的財政模式。

我認同地方財政收入重心將“替代”或“轉(zhuǎn)移”論的觀點，畢竟土地財政的支柱——房地產(chǎn)業(yè)面臨趨勢性縮減態(tài)勢，過去二三十年間中國城市化和房地產(chǎn)的快速發(fā)展導(dǎo)致的土地出讓金占據(jù)地方財政收入大頭的格局將會改變，未來土地財政的地位走向已經(jīng)很清楚，它在地方財政收入中的“主角”地位將被“替代”。

但是，現(xiàn)在需要澄清的一個問題是，很多人把“土地財政”簡單地等同于“土地出讓金”，這是嚴(yán)重的誤解！事實上，土地財政并不等于土地出讓金，土地出讓金僅僅是土地財政的一部分而已，只不過，過去二三十年來，由于土地出讓金在各地政府土地財政收益種占比非常大，對財政的貢獻特別高，這讓人很容易產(chǎn)生一種錯覺，以為土地出讓金就等于土地財政。

當(dāng)然，這樣的錯覺長期且普遍發(fā)生，是事出有因的。上個世紀(jì)90年代中期，中央搞分稅制改革，由于地方僅拿到30%的財權(quán)，而實際承擔(dān)了70%的事權(quán)，這對于地方政府的財政開支造成巨大壓力，從中央與地方的關(guān)系角度看，也是不合理和不公平的。為了化解這種困局，中央政府允許地方政府采取土地市場化出讓的辦法來獲取賣地收益，且無需上繳中央，完全留給地方。由此拉開了地方土地市場化出讓的序幕。

從2003年起，各地又開始實施“招拍掛”的土地出讓機制，這種“價高者得”的土地出讓機制大大刺激和提升了賣地的收益水平，以至于在過去二十年來成為地方財政收入的扛鼎渠道，后來市場上就把地方政府這種通過賣地獲取土地出讓金的方式稱之為“土地財政”，由此，“土地財政”就化身為“土地出讓金”的代名詞。

然而，由于政府通過“招拍掛”賣地過程不斷推高地價，也間接推高了房價，使得地方政府主持的賣地行為具有了一種“原罪”的糾結(jié)，也導(dǎo)致“土地財政”成為一種被市場持續(xù)詬病的財政模式。

近兩年來的房地產(chǎn)持續(xù)下行態(tài)勢清晰地表明，中國房地產(chǎn)依賴土地出讓而急速發(fā)展的時代已經(jīng)過去了，未來全國房地產(chǎn)的重心將集中在較大的城市及其城市群、都市圈一帶，呈現(xiàn)明顯收縮態(tài)勢，全國普遍性的地方政府的賣地收入即土地出讓金收入面臨不可避免的持續(xù)下滑態(tài)勢，這意味著持續(xù)二三十年的土地財政也將萎縮，地方政府的財稅收入重心將趨勢性地從土地財政轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域。

這個時候，我還是要先說一個事實，即：糾正對土地財政的過度依賴并不意味著土地財政的消失，因為土地財政是永恒存在的現(xiàn)象，尤其對于中國這樣的土地國有化的國家來講，土地財政在國家和政府運作中具有基礎(chǔ)性的支撐作用，未來，中國房地產(chǎn)仍然被國家認定為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，與之伴生的土地財政也仍然存在穩(wěn)健的生命力。未來土地財政仍將是地方財政的重要來源之一，但它更多地不是表現(xiàn)為新地轉(zhuǎn)讓這種增量型的土地出讓金收益，而是表現(xiàn)為以存量型為主導(dǎo)的模式，比如，舊城改造、城市更新、不動產(chǎn)運營收益、房地產(chǎn)稅等等。

盡管這些領(lǐng)域形成的土地財政收益仍然是地方政府財政收入的重要來源，但是，基于增量型土地出讓金的的財政增長模式將不再繼續(xù)擔(dān)綱地方財政收入的重心角色，重心的轉(zhuǎn)移已經(jīng)勢在必行。

往哪個方向轉(zhuǎn)移呢？近來這個問題在業(yè)界討論比較熱烈，我們可以聽到一種比較“專業(yè)”的聲音：未來土地財政的地位將由股權(quán)財政替代。

談到股權(quán)財政，我們就需要先談一談地方一般預(yù)算財政收入的基本構(gòu)成，它大體包括如下幾個部分：一是各類產(chǎn)業(yè)的稅收收入；二是政府性基金收入，這里面主要就是土地財政包含的那些內(nèi)容，包括土地出讓金；三是來源于國企國資的股權(quán)收入；四是社會養(yǎng)老基金等公共基金類收入；五是那些社會收費類包括罰沒類資金的收入等。

上述五類中，顯然第一個產(chǎn)業(yè)稅收和第二個土地財政是地方財政的主要來源。有人談到的“股權(quán)財政”似乎是要強調(diào)壯大第三個，即國企國資的股權(quán)收入。如果是這樣的話，我對此是不敢茍同的，為什么？因為從現(xiàn)實看，去年全國國資財稅收入僅僅5000多億，還不到去年下跌后的土地出讓金收入的10%，讓國企股權(quán)收入擔(dān)綱地方財政的主角，顯然難以對龐大的土地財政形成實質(zhì)性的替代。

如果把股權(quán)財政理解為通過發(fā)展壯大股權(quán)市場、證券市場、資本市場，為地方政府開創(chuàng)新的財政收入主戰(zhàn)場，這聽起來比單純依賴國企股權(quán)要靠譜一些，畢竟未來中國經(jīng)濟的發(fā)展會進一步強化對資本市場的依賴度。然而，把地方政府的主力財政收入僅僅與股權(quán)市場、資本市場對接，仍然無法講清楚為什么它能替代土地財政曾經(jīng)的主角地位。

如果把這句話轉(zhuǎn)化為下面的表述：未來地方政府的經(jīng)濟增長重心將由產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟替代房地產(chǎn)經(jīng)濟，這樣，我想大家就更容易理解了。未來中國經(jīng)濟和財政增收是不是這么個趨勢呢？我認為是的。至少地方政府必須從二三十年來對以土地出讓金為主體的土地財政模式的高度依賴性中盡快解脫出來，積極主動探索和推動地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的成長，同時在一般財政收入增長中確立主要依靠產(chǎn)業(yè)稅收的財政模式，其中包括相關(guān)的股權(quán)財政類收入。

這意味著，地方政府恐怕要“壯士斷臂”式地舍棄二三十年來由于依賴土地財政而形成的“懶惰”習(xí)性，以認真學(xué)習(xí)和努力創(chuàng)新的姿態(tài)，全力扶持國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等各類對地方經(jīng)濟未來發(fā)展具有重大意義和潛力的產(chǎn)業(yè)，通過不斷的產(chǎn)業(yè)升級來帶動地方經(jīng)濟的再度大發(fā)展，同時通過產(chǎn)業(yè)成長獲取源源不斷的財稅增收，這就是說，對于大多數(shù)地方政府來說，未來財政收入的重心將由原來的土地財政轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)財政上來，從而實現(xiàn)地方財政收入模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

可能會有人說，你說得輕松，搞產(chǎn)業(yè)升級，搞產(chǎn)業(yè)財政，哪里那么容易，現(xiàn)在大多數(shù)城市的產(chǎn)業(yè)都處于中低端層級，大都面臨產(chǎn)能過剩問題，產(chǎn)業(yè)升級都面臨一系列困難，政府又如何指望產(chǎn)業(yè)財政？

聽出來了吧？這正是問題的癥結(jié)所在。這么多年來，面對產(chǎn)業(yè)困局，很多城市不是積極而堅定地從產(chǎn)業(yè)正面攻克困難、修復(fù)漏洞，推進產(chǎn)業(yè)升級，而是選擇進入“舒適區(qū)”，一頭鉆到房地產(chǎn)里面，粘到土地上面，一門心思依賴賣地和獲取土地出讓金來維持地方財政，頗有點“今朝有酒今朝醉”的模樣，先解決當(dāng)下財政的困難，至于以后嘛，和我無關(guān)，那是后面的人要解決的事。這樣的城市，當(dāng)遭遇目前的房地產(chǎn)困局時，它能不塌陷嗎？

人都有“趨利避害”的天然秉性，城市也是這樣。當(dāng)一個城市不愿意直面產(chǎn)業(yè)成長和升級中的困難，不愿意著眼于長遠，選擇去勇敢地克服困難，推進產(chǎn)業(yè)升級，而是“短視”地選擇了重點依賴土地出讓金去維持財政，某種意義上說，就是選擇了“躺平”，選擇了“舒適”，選擇了對歷史、對未來的“失責(zé)”。

從發(fā)展趨勢看，大城市特別是其中的核心地段在未來仍然有機會通過土地出讓獲得一定的財政基金收入，但大城市也無法繼續(xù)依賴土地出讓金來維持財政收支平衡，作為經(jīng)濟、科技、文教中心，大城市在推進國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面具有更大的責(zé)任和能力，應(yīng)該以更大的魄力推進經(jīng)濟增長模式和財政收入模式的轉(zhuǎn)型升級。

我的結(jié)論是：土地財政不等于土地出讓金，不會隨著土地出讓金的縮減而退出歷史，只會轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)向、升級，以更加符合未來國家經(jīng)濟戰(zhàn)略要求的新面目與產(chǎn)業(yè)財政共舞，為地方經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造充沛而合理的財政基石。