在美國與墨西哥邊境上建隔離墻以阻止非法移民和毒品流入美國，是特朗普總統(tǒng)自競選以來一貫堅(jiān)持的政策主張。在讓聯(lián)邦政府經(jīng)歷了去年底至今年初的史上最長停擺仍未獲得國會(huì)足夠撥款的背景下，特朗普于2月15日決定動(dòng)用宣布國家緊急狀態(tài)的權(quán)力，挪用國防部等機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款，以補(bǔ)足國會(huì)在修建邊境墻上的撥款差額。

特朗普剛宣布實(shí)施“國家緊急狀態(tài)”，美國內(nèi)就有多方人士排著隊(duì)要起起訴他了。有的指責(zé)特朗普濫用權(quán)力，有的稱特朗普的決定“非法”，將引發(fā)一場憲法危機(jī)。當(dāng)?shù)貢r(shí)間18日，美國加利福尼亞州等16個(gè)州聯(lián)合提起訴訟，指控特朗普宣布“國家緊急狀態(tài)”，濫用總統(tǒng)職權(quán)。對此，特朗普似乎早有準(zhǔn)備，聲稱“將會(huì)在訴訟中勝出”。

將遭遇法律訴訟

事實(shí)上，美國總統(tǒng)使用宣布國家緊急狀態(tài)的權(quán)力以繞開國會(huì)而推進(jìn)自己的政策主張并非鮮見，可以說由來已久，所涉及到的政策議題也五花八門。2009年，克林頓總統(tǒng)就因禽流感而宣布了為期一年的緊急狀態(tài)。2001年的“9·11事件”后，小布什總統(tǒng)也簽署了一系列緊急狀態(tài)令，以“擴(kuò)大”總統(tǒng)的權(quán)力，其中就包括總統(tǒng)可以重新規(guī)劃軍事建設(shè)資金的用途。普林斯頓大學(xué)教授夏皮勒就此表示，國家緊急狀態(tài)可以用于各種議題，也“非常普遍”。

不過，當(dāng)?shù)貢r(shí)間18日，美國加利福尼亞州等16個(gè)州聯(lián)合提起訴訟，指控總統(tǒng)特朗普宣布“國家緊急狀態(tài)”，濫用總統(tǒng)職權(quán)。當(dāng)天正值美國法定節(jié)日“總統(tǒng)日”。原告以加利福尼亞州總檢察長澤維爾·貝塞拉為代表，在一份聲明中說：“在總統(tǒng)日這一天，我們把特朗普總統(tǒng)告上法庭。”

貝塞拉告訴美國有線電視新聞網(wǎng)記者：“我們準(zhǔn)備盡力阻止總統(tǒng)違反憲法和分權(quán)原則、竊取國會(huì)依法劃撥給美國民眾和各州政府的資金。”

在向加州北區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院遞交的起訴書中，原告還指控特朗普企圖挪用軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)，建造美國與墨西哥邊界“隔離墻”，此舉將可能損害各州經(jīng)濟(jì)、妨礙州內(nèi)軍事基地升級設(shè)施，甚至危害邊境州的野生動(dòng)植物。原告州并聲明提起訴訟的目的是為了保護(hù)美國民眾、公共安全、自然資源和經(jīng)濟(jì)利益。

三大爭論的焦點(diǎn)

特朗普的“國家緊急狀態(tài)令”已在美國內(nèi)引發(fā)了持續(xù)爭論，而美國南部邊境危機(jī)是否真正存在，正是此次有關(guān)國家緊急狀態(tài)爭論的焦點(diǎn)之一。

從競選總統(tǒng)伊始，特朗普就多次談?wù)撁绹喜窟吘车陌踩珕栴}。特朗普認(rèn)為，每年都有很多難民、毒品和犯罪團(tuán)伙從美國南部邊境進(jìn)入到美國，對美國的國家安全產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。2月15日特朗普在參加得克薩斯州邊境城市艾爾帕索的集會(huì)時(shí)再次稱，“艾爾帕索曾是暴力犯罪的高發(fā)區(qū)”。白宮資深政策顧問米勒2月17日在接受?？怂剐侣劜扇r(shí)也表示，南部邊境的緊急狀態(tài)是“真實(shí)存在的”。

但是，大部分民主黨人士認(rèn)為，特朗普宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的事由不成立。他們稱，特朗普夸大了南部邊境的安全危機(jī)。一方面，非法跨越美國南部邊境的難民的人數(shù)近年來并沒有大幅增加，而且，這些難民并沒有特朗普描述的那樣可怕。難民中也沒有那么多黑社會(huì)團(tuán)伙成員、毒販和犯罪分子。另一方面，毒品大部分是通過海關(guān)口岸進(jìn)入美國的，花巨資修建邊界墻得不償失。

前民主黨總統(tǒng)候選人希拉里則更為尖銳地批評說，當(dāng)前“真正的國家緊急狀態(tài)”是持續(xù)不斷的涉槍暴力、兒童在邊境被與家人隔離、氣候變化和美國人因缺乏醫(yī)療而死亡，而不是非法移民。

民主黨認(rèn)為，特朗普宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài)的真正目的，是為了繞開國會(huì)的撥款權(quán)，挪用政府其他項(xiàng)目的撥款，用來實(shí)現(xiàn)他競選時(shí)所作出的修建邊境墻的承諾。

于此同時(shí)，美國法律界對于什么是國家緊急狀態(tài)也意見不一，成為爭論的第二個(gè)焦點(diǎn)。

哈佛大學(xué)法學(xué)教授德肖維茨就認(rèn)為，特朗普宣布邊境緊急狀態(tài)的法律依據(jù)有“很大的問題”。他解釋稱，“緊急狀態(tài)通常是指某些發(fā)展迅速、且國會(huì)來不及作出反應(yīng)的事態(tài)”，并不包括國會(huì)未能給總統(tǒng)所要求的邊境墻撥款這樣的情況。“他說，國會(huì)拒絕撥款，“我并不認(rèn)為那可以構(gòu)成一種緊急狀態(tài)”。

此外，特朗普能否抽調(diào)國防部61億美元的款項(xiàng)則成為第三個(gè)爭論焦點(diǎn)，這包括36億美元的軍事建設(shè)款和25億美元的緝毒款。

分析認(rèn)為，美國代理國防部長沙納漢2月16日表示，具體抽調(diào)多少款項(xiàng)到哪些邊境安全項(xiàng)目的方案“仍有待決定”。他同示強(qiáng)調(diào)，“我認(rèn)為我有較大的自由裁量權(quán)。”沙納漢最近的表態(tài)可能暗示，國防部最終提供的款項(xiàng)可能少于白宮已公布的數(shù)字。

沙納漢還透露，此前考慮到特朗普有可能宣布邊境國家緊急狀態(tài)，五角大樓已經(jīng)啟動(dòng)了有關(guān)研究。目前，美國參謀長聯(lián)席會(huì)議的工作人員正在制定一項(xiàng)關(guān)于邊境安全需求的“任務(wù)分析”，其中包括應(yīng)優(yōu)先考慮在何處優(yōu)先修建隔離屏障等。他說，這項(xiàng)工作已進(jìn)行了一段時(shí)間。

根據(jù)《國家緊急狀態(tài)法》，國防部長“有權(quán)決定修建邊境隔離屏障在軍事上是否必要”。不過，沙納漢就此表示，“我個(gè)人無法做出任何決定”。他說，“我們將與國土安全部協(xié)商決定”。

或訴至最高法院

不過，對于可能面對的訴訟，特朗普及其團(tuán)隊(duì)表現(xiàn)得很有信心。事實(shí)上，美國總統(tǒng)頻繁地通過國家緊急狀態(tài)推進(jìn)和實(shí)施其政策主張，與其廣泛的法律權(quán)力有著密切的關(guān)系。

雖然《國家緊急狀態(tài)法》也對總統(tǒng)的緊急狀態(tài)權(quán)力范圍進(jìn)行了限制，但仍多達(dá)136個(gè)。同時(shí)，根據(jù)此法，在這136個(gè)緊急狀態(tài)權(quán)力中，只有13個(gè)需要有國會(huì)的聲明，其余只要有行政聲明就可以實(shí)施。

據(jù)美國泰和泰華盛頓律師事務(wù)所主任程紹銘介紹稱，作為一部重要的法律，《國家緊急狀態(tài)法》一些規(guī)定比較模糊，這給了總統(tǒng)自由決定的可能。

在程紹銘看來，首先，法律沒有明確界定什么樣的事由可以構(gòu)成總統(tǒng)宣布國家緊急狀態(tài)的依據(jù)。依據(jù)美國《國家緊急狀態(tài)法》，總統(tǒng)有權(quán)以國家緊急狀態(tài)為由，援用某些法定職權(quán)、調(diào)用部分聯(lián)邦政府資金。不過就何種情形足以構(gòu)成“國家緊急狀態(tài)”，法律沒有作明確解釋，總統(tǒng)有較為寬泛的裁量權(quán)。這樣做雖然保留了總統(tǒng)執(zhí)法的靈活性，但也給總統(tǒng)濫用此權(quán)力留下了隱患。

此外，法律對于國會(huì)否決總統(tǒng)決定的條件過于苛刻。如果國會(huì)反對總統(tǒng)決定的投票只構(gòu)成簡單多數(shù)，就必須要有總統(tǒng)本人的簽字。很少有總統(tǒng)會(huì)自己否決自己的決定。如果總統(tǒng)本人不同意，國會(huì)需要有三分之二的多數(shù)才能否決總統(tǒng)的決定，在美國當(dāng)今兩黨對立的體制下，獲得三分之二多數(shù)的可能性幾乎為零。

據(jù)報(bào)道，該法雖然要求國會(huì)每6個(gè)月對每個(gè)正在實(shí)施中的緊急狀態(tài)進(jìn)行一次投票表決，但在該法實(shí)施以來的43年里，國會(huì)還從來沒有這樣做過。

一些美國法律專家認(rèn)為，僅從緊急狀態(tài)的法律依據(jù)角度質(zhì)疑總統(tǒng)政令合法性，官司可能比較難打。

另外，特朗普先前在社交媒體暗示，如果官司打到最高法院，他仍會(huì)是最后贏家。最高法院現(xiàn)任大法官中，“保守派”占據(jù)多數(shù)。

貝塞拉17日和18日連續(xù)兩日在接受電視采訪時(shí)則表示，將采用特朗普本人的言辭作為證據(jù)反擊特朗普。起訴書中就寫道：“總統(tǒng)自己承認(rèn)，宣布緊急狀態(tài)沒有必要。同時(shí)，聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)證實(shí)，南部邊境沒有出現(xiàn)構(gòu)成修筑邊境墻理由的國家緊急狀況。”

美國媒體報(bào)道，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)毒品是在貨物進(jìn)出口岸截獲的，而并非由非法越境者攜帶。同時(shí)數(shù)據(jù)顯示，美墨邊界近十年來非法越境頻次呈下降態(tài)勢。但是，特朗普15日在白宮記者會(huì)上又說，修筑邊境墻是“為了長遠(yuǎn)考慮”。

德肖維茨稱，特朗普將會(huì)否決國會(huì)的任何阻撓行動(dòng)，他并不認(rèn)為國會(huì)能獲得否決總統(tǒng)決定所需要的三分之二多數(shù)。他表示，雖然一些地區(qū)法院有可能通過裁決打掉特朗普宣布的緊急狀態(tài)的某些部分和其資金，但也有一些法院可能會(huì)支持，從而使訴訟最終將被提交到最高法院。至于最高法院將會(huì)如何裁決，德肖維茨則稱尚不確定，“真正的問題是會(huì)發(fā)生什么。如果法院叫停，那就是說不存在緊急狀態(tài);如果存在緊急狀態(tài)，他們就不會(huì)叫停”。