制圖：彭訓(xùn)文 數(shù)據(jù)來源：中國機構(gòu)編制網(wǎng)（注：2003年至2018年數(shù)據(jù)未計入國務(wù)院辦公廳）

三月十三日，北京市民在國家工商管理總局門前拍照留念。 　　樊甲山攝（人民視覺）

“一只蛤蟆跳進水里，歸農(nóng)業(yè)部管，蹦到岸上就歸林業(yè)局管。”“我種牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了，一個是草本、一個是木本。”在3月結(jié)束的全國兩會上，一位全國政協(xié)委員這樣描述政府機構(gòu)職能交叉。不過，隨著十三屆全國人大一次會議審議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》(下稱方案)公布，這些現(xiàn)象將成歷史。

根據(jù)方案，就國務(wù)院而言，正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個;很多年來想改未改的地方如今動了真格……海內(nèi)外紛紛用“前所未有”“全面變革”“深刻重構(gòu)”這樣的詞來評價。

機構(gòu)改革是一場自我革命。改革開放至今，國務(wù)院機構(gòu)進行了8次改革，組成部門(部委)由52個降至26個(不含國務(wù)院辦公廳)，政府效能不斷提升。相關(guān)專家在接受記者采訪時表示，近40年的政府機構(gòu)改革形成了一種基本邏輯和成功經(jīng)驗，那就是始終堅持加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為目標(biāo)。進入新時代，要更加重視加強機構(gòu)改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，鞏固改革成果，進一步提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

改革力度前所未有

“我參加一次座談會，有專家跟我說他去調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在餐館里邊吃飯是由地稅向餐館收營業(yè)稅，而要打包帶走就由國稅來收增值稅。他問當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)方面，要是站在餐館門檻上吃該由哪個部門來收稅啊?當(dāng)時對方給他的回答是‘你這是抬杠’。”

在會見采訪今年全國兩會的中外記者并回答提問時，國務(wù)院總理李克強講了這個故事。此次機構(gòu)改革，將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，類似多頭收稅、干擾企業(yè)的現(xiàn)象將不復(fù)存在。

之所以能合并，基礎(chǔ)在于近年來黨中央、國務(wù)院大力推動營改增、取消營業(yè)稅，實現(xiàn)了稅收以共享稅為主。湖南省婁底市市長楊懿文在接受記者采訪時表示：“婁底市此前國稅地稅就在一個辦事大廳辦公，現(xiàn)在兩者合起來，對于地方財政、稅收征管體系來說都是一個新格局。”

這是此次國務(wù)院機構(gòu)大變革的一個縮影。根據(jù)方案，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、文化和旅游部、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、國家衛(wèi)生健康委員會、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部、國家市場監(jiān)督管理總局、國家醫(yī)療保障局等成為國務(wù)院的新機構(gòu)，而國土資源部、法制辦、三峽辦、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等退出歷史舞臺。

改革后，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個、副部級機構(gòu)減少7個，除辦公廳外，設(shè)置組成部門26個，直屬特設(shè)機構(gòu)1個，直屬機構(gòu)10個，辦事機構(gòu)2個。

“新一輪機構(gòu)改革，涉及領(lǐng)域之廣、層次之深、力度之大、節(jié)奏之密集，都是改革開放以來在政治領(lǐng)域少見的，展現(xiàn)了新時代深化政治和行政體制改革的堅定決心，具有鮮明時代特征。”中國社會科學(xué)院政治學(xué)所行政管理研究室主任贠杰對記者表示，與以往不同，新一輪機構(gòu)改革是在中國特色社會主義進入新時代背景下開啟的，具有完全不同的改革環(huán)境和發(fā)展條件。

他分析說，如今中國經(jīng)濟發(fā)展實力、水平和社會成熟度更高，深化機構(gòu)改革的大環(huán)境已經(jīng)具備;同時，新時代中國特色社會主義發(fā)展的新任務(wù)，對加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和形成科學(xué)有效的黨和國家管理體制提出了迫切要求。在這種背景下，無論是中共十九大報告，還是中共十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》、今年的全國兩會，都將深化黨和國家機構(gòu)改革提升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，體現(xiàn)了極高的政治定位和戰(zhàn)略意義。

因此，此次改革不僅僅局限于傳統(tǒng)的政府機構(gòu)改革，而且廣泛涉及中共、人大、政協(xié)、司法、事業(yè)單位、群團、社會組織及跨軍地等各個領(lǐng)域，還涉及軍地之間機構(gòu)和職能優(yōu)化轉(zhuǎn)移，以及機構(gòu)改革與經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)社會之間關(guān)系，改革力度前所未有。

職能整合取得新突破

“一個煎餅果子，到底該誰管?”對于這種城市亂象，以往群眾要投訴，得跑食品安全、質(zhì)量、價格等好幾個部門，人們用“幾個大蓋帽管不住一個大草帽”來形容這種監(jiān)管脫節(jié)現(xiàn)象。

此次新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，貫穿“確保一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”理念，將原來工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、發(fā)改委的價格督查、商務(wù)部的反壟斷執(zhí)法等部門職責(zé)整合，目標(biāo)正是為了讓群眾只跑一次，只對一個窗口就能辦成事。

就此次國務(wù)院機構(gòu)改革具體內(nèi)容看，“優(yōu)化協(xié)同高效”成為重點。國家行政學(xué)院教授、公共管理教研部公共行政教研室主任李軍鵬在接受記者采訪時，將其中亮點總結(jié)為4個方面。

一是解決了人民群眾呼聲最強烈、職責(zé)交叉最嚴(yán)重的環(huán)境保護、市場監(jiān)管、醫(yī)保等領(lǐng)域問題，在政府職能整合協(xié)同方面取得新突破。例如，整合了自然資源管理、生態(tài)環(huán)境管理、市場監(jiān)督管理、應(yīng)急管理、銀行保險監(jiān)督管理、醫(yī)療保障管理職能。

二是大部制改革取得新進展，基本建立了適應(yīng)“四個全面”戰(zhàn)略布局和大系統(tǒng)管理的大部門體制。例如，文化與旅游機構(gòu)合并，法制部門與司法部門合并，省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并。

三是適應(yīng)中國的全球外交戰(zhàn)略、“一帶一路”建設(shè)、引進海外人才戰(zhàn)略，在國際發(fā)展與移民事務(wù)等新功能方面做了完善，拓展了政府治理新領(lǐng)域。例如，國家移民管理局、國家國際發(fā)展合作署設(shè)立。

四是更好地進行了退伍軍人、林業(yè)草原方面的統(tǒng)一管理，便于更專業(yè)化執(zhí)行。例如，組建退役軍人事務(wù)部、國家林業(yè)和草原局。

更重要的一個亮點是，此次國務(wù)院機構(gòu)改革以全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化黨政體系運行為改革思路。例如，將國家民族事務(wù)委員會、國家宗教事務(wù)局歸入中央統(tǒng)戰(zhàn)部管理，將國家新聞出版廣電總局的新聞出版、電影管理職責(zé)歸入中央宣傳部等。此外，黨的組織、政法、機關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門職責(zé)配置也進行了優(yōu)化，理順了黨政關(guān)系。

“改革不僅涉及對黨政職能定位的重新認(rèn)識，而且涉及權(quán)責(zé)邊界的合理劃分;不僅涉及國家行政機構(gòu)的變革，而且全面涵蓋黨的組織系統(tǒng)調(diào)整，更觸及了黨政融合發(fā)展等深層次問題。”贠杰認(rèn)為，這將充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢，并使其進一步制度化。

加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

今年恰逢改革開放40周年，這讓此次機構(gòu)改革更受關(guān)注。

改革開放以來，在此次改革前，國務(wù)院機構(gòu)共進行了7次改革，分別為1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。

改革開放初期，中國正由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，提高政府效率成為關(guān)鍵問題。1982年改革前，國務(wù)院各部、委、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)近100個，人員4.9萬多人，一個部委的副部長最多達(dá)20多位。改革后，各部門縮減為61個，人員3.2萬人。

“前幾輪改革目的是改變政府什么都管的問題，主要以精簡、壓縮機構(gòu)和人員數(shù)量為主，沒有充分意識到政府職能問題。”贠杰說，由于隨后人事矛盾突出，導(dǎo)致改革效果并不明顯。

隨著中國經(jīng)濟體制改革逐漸深入，1993年改革明確提出，要建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要的組織機構(gòu)，將堅持政企分開作為主要內(nèi)容，以改變政府像“企業(yè)”、企業(yè)像“車間”的情況。贠杰表示，從這次改革起，我們開始意識到政府職能轉(zhuǎn)變的重要性，改革方向和節(jié)奏趨于穩(wěn)定。

后來的改革重點逐步轉(zhuǎn)向加強和改善政府宏觀調(diào)控，更加注重社會管理和公共服務(wù)職能。例如，2003年改革重點解決行政管理體制中存在的突出矛盾和問題;2008年改革提出探索大部門體制;2013年改革將行政審批制度改革作為突破口。

然而，當(dāng)容易改的都改完了、剩下的都是“硬骨頭”時，機構(gòu)改革進入了攻堅期。因此，今年機構(gòu)改革將“優(yōu)化協(xié)同高效”作為重點。

“今年改革在理念、范圍、深度上均大大超越了以往歷次機構(gòu)改革。”贠杰表示，與以往政府系統(tǒng)為主的機構(gòu)改革不同，此次改革以全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)黨政融合發(fā)展為改革主線。在實踐層面，不僅聚焦政府職責(zé)缺位和行政效能問題，而且高度重視黨政機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題。在組織體系方面，不僅關(guān)注部門與部門之間職權(quán)和責(zé)任優(yōu)化統(tǒng)合問題，而且在縱向上把中央與地方職責(zé)關(guān)系的重新調(diào)整納入改革視野，強調(diào)合理界定各層級間職能配置、賦予地方更多自主權(quán)。

總結(jié)歷次國務(wù)院機構(gòu)改革，李軍鵬認(rèn)為傳達(dá)出一些基本邏輯：一是根據(jù)中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不同階段的發(fā)展要求，與時俱進，準(zhǔn)確定位機構(gòu)改革的目標(biāo)及其重點任務(wù)。二是牢牢把握政府職能轉(zhuǎn)變這個核心，積極有為地推進政府機構(gòu)改革。三是牢牢把握“市場決定性作用”這一市場經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)，不斷拓展簡政放權(quán)、強化監(jiān)管、優(yōu)化政府服務(wù)與公共服務(wù)的視野與領(lǐng)域。四是勇于破除利益固化藩籬，不斷推進刀刃向內(nèi)的政府自身改革。五是堅持發(fā)揮中央與地方兩個積極性，中央出臺改革的頂層設(shè)計原則方案，地方政府在改革中先行探索，不斷積累經(jīng)驗。

機構(gòu)改革過程中也積累了很多經(jīng)驗。比如，堅持從中國實際出發(fā)，對各階段問題充分考慮。比如，科學(xué)定位政府職能。比如，面對問題、困難和改革障礙，特別是改革進入攻堅期和深水期時，更要全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。“這些都是我們進一步深化改革的法寶。”贠杰說。

發(fā)揮好制度優(yōu)勢

方案確定了改革落地的時間表：中央和國家機關(guān)機構(gòu)改革要在2018年底前落實到位。

3月28日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第一次會議時強調(diào)，深化黨和國家機構(gòu)改革全面啟動，標(biāo)志著全面深化改革進入了一個新階段，改革將進一步觸及深層次利益格局的調(diào)整和制度體系的變革，改革的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出，要加強和改善黨對全面深化改革統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，緊密結(jié)合深化機構(gòu)改革推動改革工作。

如何破除思想藩籬?如何調(diào)整固化利益格局?如何有效加強系統(tǒng)性和協(xié)同性?如何鞏固改革成果?……這些都是推進此次機構(gòu)改革面臨的挑戰(zhàn)，有的還是始終存在的問題。

“機構(gòu)改革要在結(jié)構(gòu)、功能和文化等方面實現(xiàn)深度融合。”贠杰認(rèn)為，結(jié)構(gòu)方面，這不是簡單的機構(gòu)合并，而是要實現(xiàn)黨政融合發(fā)展。功能方面，機構(gòu)職能要優(yōu)化調(diào)整，同時實現(xiàn)機構(gòu)間協(xié)調(diào)高效和高執(zhí)行力。文化方面，要破除一些部門人員等待觀望、生搬硬套、本位主義等思想認(rèn)識藩籬。

在改革過程中，明確改革目標(biāo)也十分關(guān)鍵。在西方，打造一個“有限政府”成為主流，中國則將打造服務(wù)型政府作為目標(biāo)。此次方案提出，要加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

在贠杰看來，政府管理和服務(wù)職能并不是一種對立關(guān)系，而是融合關(guān)系，應(yīng)該通過政府職能轉(zhuǎn)變，建立起一個服務(wù)型政府或有效政府，“做到科學(xué)有為、為所當(dāng)為。也就是說，該管的一定要管，不該管的一定不管。”

贠杰表示，由于中國和西方國家政治屬性不同，因此政府職能也有區(qū)別。例如此次改革提出的黨政融合、高執(zhí)行力等，都是西方國家所沒有的，“這是我們的特點。要將這些特點化為優(yōu)勢，要通過機構(gòu)改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性來實現(xiàn)”。他具體建議，要進一步加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，重視頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，明確方法步驟和措施保障，健全評估和督察機制，確保機構(gòu)改革沿著正確軌道平穩(wěn)有序高效推進。