近日，在江蘇省南京市雨花臺區(qū)、中山北路附近的停車場內(nèi)，都有上百輛巡游出租車閑置。根據(jù)南京市客管部門掌握的數(shù)據(jù)，目前南京市共有出租車1.2萬輛，自2017年初至今年3月底，退租車超過3000輛，占總數(shù)的四分之一。

記者了解到，盡管南京市出租車份子錢一度從7000元至8000元降低到5000元至6000元，卻依然難以完全抑制出租車司機(jī)的退租行為。“雖然份子錢有所下降，但公司以前幫繳保險，現(xiàn)在不包括在內(nèi)了，其實(shí)并沒有下降太多。而且單子數(shù)量比以前也減少很多，還不如開網(wǎng)約車掙得多。”一位退租后加入網(wǎng)約車的司機(jī)師傅表示。

對于共享經(jīng)濟(jì)新生形式的網(wǎng)約車而言，在面對“漸進(jìn)式”改革的傳統(tǒng)出租車行業(yè)時，如何實(shí)現(xiàn)順利平穩(wěn)過渡?在網(wǎng)約車市場的沖擊下，新技術(shù)與現(xiàn)有法律規(guī)定之間存在哪些值得關(guān)注的問題?記者就此梳理了各地網(wǎng)約車規(guī)則并采訪了專家。

190個城市發(fā)布網(wǎng)約車細(xì)則

“前3單立減14元”“0傭金”“明日打車0元起”——近日，網(wǎng)約車市場備受矚目，“火藥味”不斷。繼3月21日美團(tuán)打車登陸上海，3月27日，高德順風(fēng)車在成都、武漢上線，同時在北京、上海、廣州、深圳、杭州等地招募車主。緊接著，4月3日，攜程集團(tuán)宣布旗下的攜程專車正式獲得“網(wǎng)約車牌照”。

從全國范圍來看，截至2017年底，網(wǎng)約車用戶規(guī)模已達(dá)2.25億，與此相對的，只有大約10萬名持證上崗的網(wǎng)約車司機(jī)。

記者了解到，一些地區(qū)的出租車司機(jī)轉(zhuǎn)行網(wǎng)約車在審核條件上也存在便利。根據(jù)要求，一般申請網(wǎng)約車駕駛員證，需在窗口登記，經(jīng)過20個工作日審核后，通過考試方能領(lǐng)證。而本身持有出租車汽車駕駛員證件的，在原證件有效期屆滿前可以直接申領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證。

網(wǎng)約車數(shù)家平臺激烈的“價格戰(zhàn)”、網(wǎng)約車司機(jī)與用戶數(shù)量的大幅度不對等、轉(zhuǎn)行審核條件的種種便利等，都對出租車行業(yè)司機(jī)的走與留帶來了嚴(yán)峻考驗(yàn)。與此同時，網(wǎng)約車市場的種種優(yōu)惠政策也吸引了不少非法網(wǎng)約車司機(jī)的加入，個人信息被冒用、車牌號被偷偷注冊的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

沒有規(guī)矩不成方圓。不少地區(qū)規(guī)范網(wǎng)約車市場良性發(fā)展的細(xì)則紛紛出臺，并不斷作出調(diào)整，以期達(dá)到對網(wǎng)約車市場各方主體行為進(jìn)行規(guī)范的目的。

2016年7月26日，網(wǎng)約車取得了國家認(rèn)可的合法身份——國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次提出將互聯(lián)網(wǎng)專車納入預(yù)約出租汽車管理。次日，交通運(yùn)輸部、工信部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱“《暫行辦法》”)。

《暫行辦法》規(guī)定，網(wǎng)約車必須為7座及以下乘用車，網(wǎng)約車駕駛員需具備三年以上駕齡，無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄等。同時，《暫行辦法》承認(rèn)網(wǎng)約車的市場地位，為其規(guī)范發(fā)展劃定了框架，同時也留給地方更大的自主權(quán)。2016年10月8日，北京、廣州、深圳等部分城市分別公布了網(wǎng)約車地方細(xì)則征求意見稿，更多地區(qū)緊隨其后。

中國政法大學(xué)法治政府研究院3月31日發(fā)布的《中國法治政府發(fā)展報告(2017)》顯示，自2016年7月《暫行辦法》發(fā)布以來，截至2018年2月4日，共有190個城市發(fā)布了網(wǎng)約車細(xì)則。在已經(jīng)發(fā)布細(xì)則的190個城市中，有6個城市的網(wǎng)約車細(xì)則全文未能在互聯(lián)網(wǎng)上查詢到，也沒有關(guān)于網(wǎng)約車平臺、駕駛員條件等內(nèi)容的公開報道。在全國298個地級市和直轄市中，已經(jīng)發(fā)布細(xì)則的城市占比為63.76%。

107個城市要求網(wǎng)約車車齡上限3年

網(wǎng)約車細(xì)則在發(fā)揮規(guī)范作用的同時，也經(jīng)受著實(shí)踐的檢驗(yàn)。長春市一位網(wǎng)約車司機(jī)張先生在得知當(dāng)?shù)爻雠_的網(wǎng)約車細(xì)則后愁上眉梢。“政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)太高。目前不少網(wǎng)約車都是10萬元以下的車型，這些車輛都將被淘汰。而且網(wǎng)約車的利潤每小時只有20元到30元，如果想每天賺上兩三百元，司機(jī)要連續(xù)工作10多個小時。如果車輛8年就強(qiáng)制報廢，司機(jī)很難收回成本。”張先生認(rèn)為，長春市網(wǎng)約車細(xì)則的實(shí)施，可能會導(dǎo)致不少網(wǎng)約車從業(yè)者難以堅持下去。

《中國法治政府發(fā)展報告(2017)》顯示，總體上，已經(jīng)發(fā)布細(xì)則的190個城市詳細(xì)規(guī)定了網(wǎng)約車車輛的準(zhǔn)入條件，從車籍、軸距、車價、車齡、排量等維度，對網(wǎng)約車車輛進(jìn)行了全面限制，為網(wǎng)約車市場筑起了較高門檻。其中，有8個城市要求網(wǎng)約車平臺在本市設(shè)立企業(yè)法人，有122個城市要求平臺在本市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，有37個城市要求平臺在本市有服務(wù)機(jī)構(gòu)，有17個城市要求平臺在本市有經(jīng)營場所或辦公場所。

就車齡上限而言，《暫行辦法》規(guī)定的車齡上限為8年，即只要網(wǎng)約車車齡達(dá)到8年，就應(yīng)當(dāng)退出網(wǎng)約車經(jīng)營。中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授林華在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有163個城市認(rèn)為這個限制還不夠，紛紛調(diào)低車齡上限，其中，107個城市要求車齡上限為3年。“這就導(dǎo)致很多本來車齡在8年之內(nèi)的車輛無法進(jìn)入網(wǎng)約車市場，或者被迫退出網(wǎng)約車市場。”

從司機(jī)個人要求來看，有146個城市規(guī)定具有本地戶籍，或者取得本地居住證，才可以申請成為網(wǎng)約車司機(jī)。其中，21個城市對居住證的年限作出了明確規(guī)定，6個城市還要求司機(jī)在當(dāng)?shù)剡B續(xù)繳納社保6個月至2年。在184個城市中，有14個城市要求網(wǎng)約車司機(jī)應(yīng)當(dāng)具有初中以上文化程度。

“在184個城市中，有130個城市要求平臺在本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或者企業(yè)法人。”林華告訴記者，《暫行辦法》僅規(guī)定網(wǎng)約車平臺在服務(wù)所在地有相應(yīng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，既未要求平臺在本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，更未要求平臺在本地設(shè)立企業(yè)法人。而一些地方的網(wǎng)約車細(xì)則規(guī)定涉嫌在沒有上位法依據(jù)的情況下增設(shè)許可條件，違反了《暫行辦法》和行政許可法。

中國政法大學(xué)中國國際反壟斷和投資研究中心主任祁歡認(rèn)為，地方出臺網(wǎng)約車細(xì)則，針對網(wǎng)約車的弊端實(shí)施管理是正確的，但是如果變相地去限制這種服務(wù)的流通，對從業(yè)人員進(jìn)行限制，對外地人員的自由流動進(jìn)行限制，實(shí)際上是增加地方保護(hù)主義，違反了《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》“沒有法律法規(guī)依據(jù)，直接強(qiáng)制外地經(jīng)營者在本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”的禁止性規(guī)定。地方政策限戶籍、限車牌、限車長、限排量以及限車齡，這些細(xì)則實(shí)際上也違反了公平競爭審查所說的公平、市場自主的原則。

70個城市擅自設(shè)定行政處罰

據(jù)悉，在184個出臺網(wǎng)約車細(xì)則的城市中，以規(guī)章形式發(fā)布的有6個城市，分別是上海、重慶、廣州、武漢、深圳、青島;以市政府名義發(fā)布的有59個城市;以市政府辦公室名義發(fā)布的有88個城市;以交通局等部門名義聯(lián)合發(fā)布的有27個城市;以交通局名義單獨(dú)發(fā)布的有4個城市。

“各城市發(fā)布的細(xì)則絕大部分在性質(zhì)上屬于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，其效力層級較低。”林華表示，一些地方網(wǎng)約車細(xì)則存在違反行政許可法、行政處罰法、反壟斷法、網(wǎng)絡(luò)安全法等法律法規(guī)的情形。

林華進(jìn)一步指出，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，規(guī)章僅有權(quán)設(shè)定警告和罰款這兩種行政處罰，其他行政規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。然而，在184個城市中，有70個城市在沒有上位法依據(jù)的情況下，擅自增設(shè)或者變相設(shè)定了罰款、收回經(jīng)營權(quán)、暫停新增注冊、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。

上海市城市交通運(yùn)輸管理處副處長馬斐在接受媒體采訪時表示，即使對違規(guī)平臺企業(yè)進(jìn)行頂格罰款，這樣的處罰仍然不足以震懾和防止亂象的出現(xiàn)。“目前，管理部門遇到的最大問題是，網(wǎng)約車平臺企業(yè)采用的經(jīng)營模式、發(fā)展方式，與傳統(tǒng)企業(yè)有較大區(qū)別，單純依靠地方政府的交通主管部門以及現(xiàn)有的行業(yè)法規(guī)，很難起到有效的管理作用。”

今年全國兩會上，一份30位全國人大代表聯(lián)名的議案被提交全國人大，議案建議制定網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車管理法，這是第一次正式提出為網(wǎng)約車制定一部法律。依據(jù)程序，全國兩會后，全國人大將對這份議案進(jìn)行立法調(diào)研。

“由于涉及到不同主體之間權(quán)利的平衡問題，因此，對于網(wǎng)約車的管理是一門藝術(shù)。”南開大學(xué)法學(xué)院院長付士成認(rèn)為，從行政角度而言，對民事關(guān)系的管理程度是有限制的;從民事關(guān)系角度來看，在設(shè)定規(guī)則的過程中確保平等非常重要。政府通過立法引導(dǎo)遵循公平交易，嚴(yán)厲打擊違背公平原則的行為，對合法行為也是一種保護(hù)和鼓勵。