基本建成的商貿(mào)綜合樓大部分房舍依然空置。本報(bào)記者 金正波攝

商貿(mào)綜合樓的各種許可證。本報(bào)記者 金正波攝

部分農(nóng)民工工資表。本報(bào)記者 金正波攝

編輯同志：

2003年，我們參加了黑龍江省佳木斯市商貿(mào)綜合樓項(xiàng)目建設(shè)施工，該項(xiàng)目是佳木斯市政府招商引資項(xiàng)目，被列為市政府重點(diǎn)工程，并依法辦理了立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、占路、建設(shè)等審批手續(xù)。但2005年工程快完工時(shí)，我們突然接到黑龍江省公路局佳木斯管理處下發(fā)的處罰通知：工地前的公路為一級(jí)公路，50米內(nèi)的建筑屬于違章建筑，應(yīng)予停工并拆除。此后，佳木斯管理處工作人員封堵了工地道路出口，項(xiàng)目被迫停建。

13年來，工程建設(shè)單位陸續(xù)支付了我們的部分工錢，但至今仍拖欠100多人200多萬元工資，導(dǎo)致我們生活困難。令人納悶的是，工程“五證”齊全，怎么成了違章建筑?13年過去了，道路周邊50米內(nèi)陸續(xù)建起了多家餐館、商店、加油站、汽修廠，為什么唯獨(dú)我們工程被叫停?我們也多次找過市、區(qū)政府部門，得到的答復(fù)是工程合法，可我們究竟什么時(shí)候可以拿到被拖欠的工資?

薛永貴、尹貴斌等43人

深秋時(shí)節(jié)的佳木斯陰雨綿綿。記者乘車來到黑龍江省佳木斯市郊區(qū)蓮江口鎮(zhèn)長勝村，在讀者來信反映的工地，見到了當(dāng)年的“包工頭”薛永貴。他指著松花江公路大橋北岸道路西側(cè)的兩幢建筑和一大片莊稼地說：“這就是當(dāng)年佳木斯市政府規(guī)劃的商貿(mào)綜合樓及農(nóng)機(jī)大市場項(xiàng)目所在地，我們就是在這兒干的活兒。”

佳木斯市招商引資局2003年下達(dá)的《關(guān)于鶴崗市建城房地產(chǎn)開發(fā)公司在我市開發(fā)建設(shè)商貿(mào)綜合樓項(xiàng)目的備案函》顯示，該項(xiàng)目由鶴崗市建城房地產(chǎn)開發(fā)公司與郊區(qū)長勝村合作開發(fā)建設(shè)商貿(mào)綜合樓。項(xiàng)目總投資1700萬元，占地面積2250平方米，建筑面積6750平方米，分兩期完成。

工程被叫停

區(qū)政府：規(guī)劃和招商引資由市里統(tǒng)一進(jìn)行

公路管理處：責(zé)令限期拆除違法建筑物，并處以5萬元罰款

企業(yè)：一紙通知書讓偌大工程停工13年

記者看到，佳木斯市郊區(qū)(永紅)政府2005年8月11日辦公會(huì)議紀(jì)要表明，“北出口改造工程是從2002年開始確定的全市重點(diǎn)工程。為實(shí)施北出口改造工程，市政府通過招商引資引進(jìn)了鶴崗市建城房地產(chǎn)開發(fā)公司，在北出口新建長勝商服一條街，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益十分可觀，對(duì)郊區(qū)及全市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生積極的拉動(dòng)作用。”

隨著行政區(qū)劃調(diào)整，郊區(qū)(永紅)更名為郊區(qū)?，F(xiàn)任郊區(qū)區(qū)委副書記范繼濤告訴記者：“改造北出口是當(dāng)年市政府重點(diǎn)抓的工作，規(guī)劃和招商引資由市里統(tǒng)一進(jìn)行，區(qū)里負(fù)責(zé)征地拆遷，配合項(xiàng)目落地。”

建城公司在承接了商服一條街項(xiàng)目后，從抵押貸款經(jīng)紀(jì)公司貸款籌措了數(shù)千萬元投入建設(shè)。佳木斯市招商引資局出具了項(xiàng)目備案函，佳木斯市發(fā)改委下達(dá)了基建計(jì)劃通知。

之后，建城公司先后取得了建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證、國有土地使用證、商品房預(yù)(銷)售許可證，也就是俗稱的“五證”。項(xiàng)目開始動(dòng)工，薛永貴招攬了上百名農(nóng)民工來工地做工。

2005年8月20日，在一期工程幾近完工時(shí)，建城公司收到了黑龍江省公路局佳木斯管理處的《暫停施工通知書》，通知書稱：“貴公司在位于佳木斯松花江公路大橋54km+500米公路西側(cè)施工建設(shè)長勝綜合住宅樓。根據(jù)《中華人民共和國公路法》規(guī)定，一級(jí)公路控制紅線為50米，二級(jí)公路控制紅線為23米。因該路段等級(jí)上級(jí)主管部門依據(jù)公路技術(shù)要求正在研究確定之中，貴公司應(yīng)在公路等級(jí)確定之后再行施工，如在此期間盲目施工，違反公路法所造成一切經(jīng)濟(jì)損失由貴公司負(fù)責(zé)。”

“項(xiàng)目審批時(shí)，門前的路明明是二級(jí)公路，如今怎么會(huì)正在研究確定中?沒有確定等級(jí)怎么就能讓我們停工?‘五證’齊全咋就成了違章建筑?”建城公司經(jīng)理呂超一臉困惑。

2005年9月23日，建城公司又收到省公路局佳木斯管理處的《交通違法行為通知書》，通知書責(zé)令限期拆除違法建筑物，并處以5萬元罰款。呂超告訴記者：“此后，佳木斯管理處封堵了工地通往公路的出入口，車輛人員進(jìn)出困難，施工被迫停止。”

工程停了下來，一放就是13年。如今，建城公司因不能按期償還貸款而停擺，已經(jīng)基本建成的兩幢建筑少數(shù)被債權(quán)人占有，大部分依然空置，二期工程也因此擱置，100多名農(nóng)民工沒有拿到應(yīng)得的200多萬元工資。

項(xiàng)目合法性之爭

市規(guī)劃局：規(guī)劃審批時(shí)，這條路就是二級(jí)路，項(xiàng)目審批合法、合規(guī)

公路管理處：這條路是一級(jí)路，交通廳有文件

企業(yè)：公路管理部門前后不一致，先同意施工，后又責(zé)令拆除

商貿(mào)綜合樓前的道路到底是一級(jí)路還是二級(jí)路?項(xiàng)目到底在控制紅線內(nèi)還是紅線外?是不是違章建筑?

10月25日，記者來到佳木斯市城鄉(xiāng)規(guī)劃局。該局信訪辦主任王孝發(fā)拿出了當(dāng)年審批該綜合樓的相關(guān)文件。記者看到，黑龍江省建設(shè)委員會(huì)1984年第28號(hào)文件《關(guān)于佳木斯松花江公路大橋初步設(shè)計(jì)的批復(fù)》載明，“北岸江堤至哈羅公路段為二級(jí)路”。黑龍江省計(jì)劃委員會(huì)1984年第142號(hào)文件《關(guān)于佳木斯松花江公路大橋計(jì)劃任務(wù)書的批復(fù)》載明，“江北防洪堤至哈羅路按二級(jí)公路設(shè)計(jì)”。

王孝發(fā)說：“該項(xiàng)目是我局2004年5月審批的。該路段從建成至今一直承擔(dān)過境公路與城市道路混合使用的功能，屬于國道。按照《黑龍江省公路條例》，國道的控制區(qū)不少于20米，該建筑物距公路23.5米，符合《黑龍江省公路條例》規(guī)定。項(xiàng)目審批合法、合規(guī)。”

商貿(mào)綜合樓被叫停后，佳木斯市郊區(qū)(永紅)政府曾以2005年第31號(hào)文的形式請(qǐng)示省交通廳。這份請(qǐng)示載明：“該項(xiàng)目是經(jīng)過公路管理有關(guān)部門批準(zhǔn)進(jìn)行的。2003年8月18日，黑龍江省鶴大高等級(jí)公路管理處陳貴益處長、主管路政的葛運(yùn)生科長親自到現(xiàn)場察看并具體放線，同意距公路23.5米以外施工建設(shè)，通知開發(fā)商到公路處辦理相關(guān)手續(xù)。鶴崗市建城房地產(chǎn)開發(fā)公司于2003年8月22日辦理了手續(xù)，黑龍江省鶴大高等級(jí)公路管理處下發(fā)了《公路路政準(zhǔn)予施工、繳款通知書》，同意在G201松花江公路大橋防洪堤外修建建筑物(距23.5米)。

“公路管理部門出爾反爾，先同意施工，后又責(zé)令拆除。”呂超說。

那么，黑龍江省公路局佳木斯管理處又是什么說法呢?

記者了解到，因機(jī)構(gòu)改革和內(nèi)部管理權(quán)限調(diào)整，該路段曾經(jīng)歸省鶴大高等級(jí)公路管理處管，后來歸省公路局佳木斯管理處管，現(xiàn)在又歸省高速公路管理局佳木斯管理處管。

10月25日，記者輾轉(zhuǎn)聯(lián)系上省高速公路管理局佳木斯管理處，幾經(jīng)溝通，管理處處長同意派信訪辦主任王鶴泳接受采訪。他表示，當(dāng)年處罰建城公司的執(zhí)法人員王立英，在記者來到前一天摔傷了，沒有辦法當(dāng)場接受采訪。

王鶴泳拿出了要求建城公司暫停施工、限期拆除并罰款的依據(jù)——《黑龍江省交通廳關(guān)于鶴大公路佳木斯公路大橋北側(cè)引道公路建筑控制區(qū)等級(jí)的批復(fù)意見》，該意見載明，佳木斯松花江公路大橋北側(cè)引道遠(yuǎn)期應(yīng)按高速公路建筑控制區(qū)控制，考慮現(xiàn)有公路技術(shù)等級(jí)為一級(jí)，所以目前須按一級(jí)公路建筑控制區(qū)控制。

然而，該意見的落款時(shí)間是2005年9月16日，而佳木斯市城鄉(xiāng)規(guī)劃局審批該項(xiàng)目是在2004年5月。也就是規(guī)劃審批在前，公路等級(jí)確定按一級(jí)公路控制在后。究竟是市城鄉(xiāng)規(guī)劃局審批錯(cuò)誤還是省公路局佳木斯管理處處罰不當(dāng)?兩家單位各執(zhí)一詞。

“規(guī)劃審批時(shí)，這條路就是二級(jí)路，我們沒有錯(cuò)。”王孝發(fā)說。

“這條路是一級(jí)路，交通廳有文件。”王鶴泳說。

呂超指著公路兩側(cè)正在正常經(jīng)營的加油站、汽修廠、餐館、超市說：“你看，13年來，公路50米內(nèi)陸續(xù)建起多棟建筑，每隔30米左右就是一個(gè)車輛人員進(jìn)出的道口，怎么是一級(jí)公路呢?而且為什么獨(dú)獨(dú)我們的不合法呢?”

損失誰來擔(dān)

鎮(zhèn)政府：公路管理部門應(yīng)賠償多次強(qiáng)行停工給建設(shè)單位造成的經(jīng)濟(jì)損失

公路管理處：企業(yè)所提訴求不合理，不予支持

企業(yè)：神仙打架，可把我們坑苦了

兩個(gè)政府部門對(duì)公路等級(jí)的說法不一，卻讓“五證”齊全的工程項(xiàng)目停工13年。“這真是‘神仙打架’，可把我們坑苦了!”呂超說。

由于人事變遷，當(dāng)年經(jīng)手辦理項(xiàng)目征地拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部大多離開工作崗位了。但記者看到2005年9月28日佳木斯市郊區(qū)蓮江口鎮(zhèn)政府出具的《關(guān)于松花江公路大橋及引道有關(guān)情況的說明》上明確表示，“與松花江公路大橋建設(shè)指揮部于1986年7月24日簽訂協(xié)議，江堤至轉(zhuǎn)盤為二級(jí)道路，此后至今沒有收到上級(jí)有關(guān)部門關(guān)于該路段為一級(jí)公路的任何文件與口頭傳達(dá)。”

然而，令呂超頭疼的是，工程停工后，企業(yè)負(fù)責(zé)人呂超和“包工頭”薛永貴及一些農(nóng)民工多次到政府部門反映情況，得到的答復(fù)始終是“規(guī)劃審批沒有錯(cuò)，誰處罰你找誰去”或者“處罰你沒有錯(cuò)，你在一級(jí)公路要求的50米控制區(qū)內(nèi)，就屬于違法”。

佳木斯市郊區(qū)(永紅)政府也向省交通廳請(qǐng)示，反映“長勝商貿(mào)綜合樓項(xiàng)目建設(shè)符合有關(guān)規(guī)定，不應(yīng)強(qiáng)令其拆除”。2005年9月27日，佳木斯市郊區(qū)(永紅)政府致交通廳的請(qǐng)示載明，“黑龍江省鶴大高等級(jí)公路管理處同意在G201松花江公路大橋防洪堤外修建建筑物(距23.5米)，現(xiàn)又提出建筑物應(yīng)距公路50米以外。這樣的做法不僅影響交通部門的整體形象，同時(shí)也為城市改造和我市招商引資工作造成不良影響，更給鶴崗市建城房地產(chǎn)開發(fā)公司造成重大經(jīng)濟(jì)損失。”

呂超、薛永貴和上百名農(nóng)民工多次反映情況，當(dāng)?shù)卣啻闻c公路管理部門溝通，但問題始終沒有得到解決。

2016年7月15日，佳木斯市郊區(qū)蓮江口鎮(zhèn)政府給區(qū)政府的《關(guān)于協(xié)調(diào)解決佳木斯市北出口建設(shè)問題的請(qǐng)示》中提出，“該路段為二級(jí)公路，該項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)完全符合二級(jí)公路要求，并持有省公路局的相關(guān)建設(shè)批件，懇請(qǐng)區(qū)政府協(xié)調(diào)解決此問題，并要求公路管理部門賠償因多次強(qiáng)行停工給建設(shè)單位造成的經(jīng)濟(jì)損失。”

2016年11月16日，黑龍江省高速公路管理局佳木斯管理處在給呂超的信訪事項(xiàng)《答復(fù)意見書》里表示：“針對(duì)信訪人所提訴求，我處認(rèn)為是不合理的，不予支持。”

“13年過去了，上千萬投資收不回來，欠農(nóng)民工的工資付不了，二期準(zhǔn)備建的農(nóng)機(jī)大市場項(xiàng)目也‘黃’了，債務(wù)越滾越大，自己的房子車子都賣了……”談到現(xiàn)在的生活，東北大漢呂超流下眼淚，“這些巨額的經(jīng)濟(jì)損失，該誰來承擔(dān)?”

薛永貴的日子也不好過，農(nóng)民工找他討要工資，可他付不了，也很無助。

編后

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依法行政營造良好營商環(huán)境

“五證”齊全的項(xiàng)目，卻成了違章建筑，項(xiàng)目合法性之爭無外乎三種情況：一種可能是行政許可錯(cuò)誤，規(guī)劃部門“五證”頒錯(cuò)了，把一級(jí)路當(dāng)成了二級(jí)路;一種可能是行政處罰錯(cuò)誤，公路管理部門對(duì)違章建筑認(rèn)定錯(cuò)了，把二級(jí)路當(dāng)成了一級(jí)路;還有一種可能是客觀情況發(fā)生重大變化，公路等級(jí)從原來的二級(jí)路升級(jí)為一級(jí)路。

無論是哪種情況，都不應(yīng)讓企業(yè)和群眾承擔(dān)損失并為解決此事奔波十余年。根據(jù)我國行政許可法和行政處罰法，公民、法人或者其他組織合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償;因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求;準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

黨的十八大以來，黨中央高度重視依法行政。建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)良法善治，需要久久為功，需要認(rèn)真對(duì)待每一個(gè)行政審批、每一個(gè)行政處罰，讓人民群眾從每一個(gè)具體的行政行為中感受到依法、合理、公正，只有不斷從個(gè)案中積累社會(huì)公眾對(duì)法治政府建設(shè)的信心，才能營造良好法治環(huán)境和營商環(huán)境，才能使企業(yè)安心經(jīng)營、放心投資、專心創(chuàng)業(yè)。