新修的水泥操場剛剛竣工，校園角落的雜草，還沒來得及清理。開學兩個月了，河南省北部一座城郊接合部的農(nóng)村小學校長曾琴還是“有點失落”：“這學期，又有15名學生轉(zhuǎn)學離開”。隨著縣城的擴張，學生一直在往縣城走。

更讓她憂愁的是，“今年年度經(jīng)費不僅早已花光，學校還開始欠債。這個學期肯定不好過”。

曾琴口中的“年度經(jīng)費”是指“教育公用經(jīng)費”，用于滿足教學活動正常進行和學校正常運轉(zhuǎn)的費用。“這些錢是支撐學校日常運行的保障金”。

自2006年起，我國先后6次提高中小學生均公用經(jīng)費定額標準。當前，中西部小學、初中生均公用經(jīng)費基準定額分別為600元、800元，東部地區(qū)標準在此基礎上增加50元。公用經(jīng)費按照學校學生實際人數(shù)撥付，不足100人的農(nóng)村小規(guī)模學校，按照100人全額撥付。

隨著城鄉(xiāng)公用經(jīng)費標準走向統(tǒng)一，農(nóng)村學校公用經(jīng)費持續(xù)增加。但是，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，撥付延遲、變通使用、因故擠占公用經(jīng)費等問題在農(nóng)村學校普遍存在，讓這筆“保障金”難到位、難使用，好政策難以發(fā)揮應有效應。

1.撥付延遲，教師“尷尬”墊資

為開學置辦四百余元的辦公用品，應該誰來埋單?

由于學校公用經(jīng)費沒能按時下?lián)?，本不應該是問題的問題，擺在了云南省某縣農(nóng)村教學點教師張凱面前。

買，需要自己墊付;不買，教學無法正常開展。眼看著學生即將到校，張凱最終還是自己掏錢墊上了。

在當?shù)?，教師墊資用于購置開學辦公用品等方面的支出，少則成百上千元，多則上萬元。有一位教師因分管財務工作，已經(jīng)墊付了4.6萬元。張凱提供的票據(jù)顯示：2019年4月，墊付外鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師到本校監(jiān)考中考體育伙食費4000元;6月底，墊付學年末學業(yè)水平測試外校教師到本校監(jiān)考伙食費、住宿費2.5萬元;1—9月，墊付學校采購清潔工具、消毒靈、殺蟲藥、學校門窗和學生餐廳廚房設備維修等費用1.7萬元。

對于月平均工資4000元左右的當?shù)剞r(nóng)村教師來說，這筆“巨款”正影響著他們的生活，“如今，最現(xiàn)實且常有的煩惱是錢”。

張凱所在的中心學校校長劉玉坤透露：“教師墊資情況長期存在。我們會按照公用經(jīng)費實際下?lián)軙r間，半年一次給老師們報銷。如有結(jié)余，后續(xù)因公花費實報實銷，老師們須提供正規(guī)發(fā)票。”

“但是，今年的公用經(jīng)費又遲到了!”劉玉坤有些抱怨，“我縣每年學校公用經(jīng)費分兩次撥付，一次是四五月份，一次是10月份?？山衲晁奈逶路菰摀芟聛淼腻X，就沒到位。”截至10月底，中央和省級核定全年應撥近150萬元公用經(jīng)費，只下?lián)芰瞬坏?8萬元。

公用經(jīng)費一旦遲到，學校運行就會面臨隨時卡殼的風險。

“因為沒錢支付維修費用，廁所水箱、水管的簡單維修，都靠老師們自己動手，已下發(fā)的公用經(jīng)費只能用于繳納學校急用的水電費，其他要用的錢都只能欠著，學校只能維持低水平運轉(zhuǎn)。”作為中心校的當家人，劉玉坤坐立不安。該中心校管轄4個小學和1個九年制一貫學校，擁有兩千余名師生。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全縣農(nóng)村學校均面臨這樣的處境。

劉玉坤曾向上級部門反映過，“可是還沒有解決，但不管怎么說，教學還是得正常開展”。

“公用經(jīng)費下?lián)芸ㄔ诹四睦?”記者致電該縣教育局和財政局，工作人員告訴記者：“目前我縣是國家級貧困縣，縣級財政緊張，相關經(jīng)費由縣里統(tǒng)籌使用，可能已經(jīng)投入到其他民生領域。”

當記者追問，“錢什么時候能發(fā)下來”。工作人員表示，“可能會延遲發(fā)放”。

困難確實有，但總這么拖著也不是辦法。因為該縣公用經(jīng)費欠賬，如雪球般越滾越大。除了中央和省級下?lián)艿墓媒?jīng)費未能按時到位，還有教師向記者反映，有學校2018年縣級預算核定應撥近70萬元的公用經(jīng)費，實際到賬1萬余元，實際撥付率僅為2%。

農(nóng)村中小學公用經(jīng)費通常是中央和地方共同分擔。南京大學教育經(jīng)濟與管理研究所副所長宗曉華表示，“問題可能出在地方，尤其是縣級政府”。中央和省級財政承擔公用經(jīng)費的部分，一般會按時到賬。而到縣級財政后，并不一定能夠及時撥付到學校，“遇到經(jīng)濟增速放緩的時候，財政吃緊，地方使用其統(tǒng)籌權(quán)，也是迫不得已”。

“從全國范圍看，除部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)外，農(nóng)村學校公用經(jīng)費不能?？顚Ｓ谩磿r撥付的現(xiàn)象不時出現(xiàn)，這是縣級財政收支嚴重失衡問題在教育領域的一種表現(xiàn)。”在宗曉華看來，治本之策是對相關財政體制進行系統(tǒng)性改革，重點是將占農(nóng)村學校支出“大頭”的教師工資分解，建立“省縣共擔機制”，從而保障縣級政府在工資等剛性支出之外還有充分財力，及時、足額撥付農(nóng)村學校公用經(jīng)費。

2.“變通使用”，擠占公用經(jīng)費

“現(xiàn)在農(nóng)村學校的硬件條件大幅提升，這沒得說。”電教一體化設備、新課桌椅、修葺一新的校舍，曾琴帶著記者參觀學校，政府在教育上的投入，隨處可見。

曾琴所在的河南省北部某縣剛剛實現(xiàn)脫貧摘帽，原本在縣城教書的她前年才調(diào)任當?shù)匦W校長，“上學期為了迎接國家義務教育均衡驗收，學校進行了校園文化建設，上馬了亮化和綠化美化工程，還安裝了監(jiān)控系統(tǒng)”。

課間，學生們在新操場上進行循環(huán)跑，但是他們并不知道，“學校改造的工程款至今還未結(jié)清，算下來，還欠個體的施工方十幾萬元”。

按照該校近200人的在校生規(guī)模，每年撥付的公用經(jīng)費早已“資不抵債”。曾琴坦言，“沒有辦法，只能慢慢還錢。但是，想讓公用經(jīng)費填補這個窟窿，不太現(xiàn)實”。在該小學的賬本上，還有一筆固定支出，擠壓了公用經(jīng)費的使用空間。

目前，該小學一共有17名教職工，其中包括14名在編教師，2名校聘教師和1名保安。其中，兩名校聘教師分別承擔語文、數(shù)學科目教學。

“這三名不在編人員的費用，均由公用經(jīng)費承擔”。曾琴給記者算了一筆賬，校聘人員的工資為1500元，且一年只發(fā)10個月，三人一共4.5萬的工資支出，占學校年度公用經(jīng)費12萬的35%左右。

同樣，在離縣城約20公里的李莊小規(guī)模學校里，僅有的三名教師中，也包含一名40多歲的校聘全科教師從公用經(jīng)費中支取工資。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎每個學校，當?shù)匦Ｆ溉藛T工資占用公用經(jīng)費比例都在35%左右。

事實上，在財政部、教育部相關文件中，該項支出并未在公用經(jīng)費使用的核準范圍之內(nèi)。“變通使用”公用經(jīng)費支付校聘人員工資，實屬違規(guī)。

“農(nóng)村教師整體缺編，隨著教學要求提高和課程增多，農(nóng)村學校的編制并未按照新要求配置齊全。一些農(nóng)村學校編制的教師被借調(diào)到教育局或者其他行政部門工作，加劇問題嚴重性。”河南師范大學教授李醒東介紹，“按照教學實際需求，由學校招聘頂崗教師成了普遍做法，無論工資多少，這筆錢都不應該由公用經(jīng)費出。”

當前，公用經(jīng)費政策明確規(guī)定公用經(jīng)費不能用于人員開支。這樣的制度設計，能夠保證財政供養(yǎng)人員只減不增。

但是，李醒東提醒，面對教學的實際困難，校聘教師應該由縣級財政統(tǒng)籌處理，同時根據(jù)實際運行成本，合理設計撥款系數(shù)，對邊遠地區(qū)學校、小規(guī)模學校、寄宿制學校等增加相關人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的撥款，并且適當擴大學校公用經(jīng)費的管理自主權(quán)。

一位長期研究教育財政的專家卻表示，不能“一刀切”地反對公用經(jīng)費用于支付校聘人員工資。當前，公用經(jīng)費已經(jīng)兜底保障了教學的正常開展，其本身也具有保障學校正常運轉(zhuǎn)的職能。只不過，目前在公用經(jīng)費開支類別上找不到政策依據(jù)，建議修改支出類別或采用政府購買服務等其他方式解決該問題，“在沒有更好的解決辦法出現(xiàn)之前，動用公用經(jīng)費是不得已為之”。

3.專項建設缺配套資金，公用經(jīng)費無力支付

隨著“全面改薄”等項目資金的投入，近年來教學綜合樓、學生宿舍樓等建設項目先后開工。截至目前，還有一個項目沒有完工。

劉玉坤卻高興不起來，“國家投下來的錢，建完樓還不夠。學校動用了公用經(jīng)費承擔了前期如圖紙設計費、環(huán)評、工程監(jiān)理等費用。”

2015年下發(fā)的《云南省全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件專項資金管理辦法》第二十六條寫道，項目實施完成后，若有結(jié)余資金，由縣級財政和教育部門統(tǒng)一管理和使用，統(tǒng)籌用于改善薄弱學校辦學條件;項目資金不足的，由縣級財政和教育部門統(tǒng)籌安排彌補。記者查閱當?shù)厥?、縣兩級相關文件，均有類似說法。

用于改善學校辦學條件，總投資近2000萬元的項目，卻為學校帶來了100多萬元的“額外負擔”。劉玉坤怎么等，可就是等不來縣級財政和教育部門的“統(tǒng)籌安排彌補”。不過，他也坦言，“即使缺了一部分資金，我也不可能不要這些樓。用公用經(jīng)費還一點是一點，以后再說”。

類似問題不只出現(xiàn)在云南。

東北師范大學畢業(yè)生劉芳向記者提供了一份“關于公用經(jīng)費使用”的調(diào)研材料。今年上半年，她花了半個月時間實地探訪了東北某地公用經(jīng)費的使用情況，訪談了20多名農(nóng)村教師，還有部分基層教育局官員。

劉芳發(fā)現(xiàn)，東北某省足協(xié)曾以專項經(jīng)費的形式向一個鄉(xiāng)村中心學校捐贈塑膠跑道。但是，由于縣里拿不出配套經(jīng)費。如果要鋪設，必須從學校公用經(jīng)費里出。人工費一平方米60元左右，總共4000~5000平方米，大約需要30萬元，“學校不可能一年拿出來，一年頂多給10萬元，計劃用3至4年還清”。

有專家表示：“工程專項撥款往往會低于實際經(jīng)費需要，而這個‘實際需要’可能還會‘自我膨脹’。工程經(jīng)審計決算后超標，財政卻不再追加資金。這樣，欠賬做基建的情況就出現(xiàn)了。”

“學校建設工程項目存在資金缺口，多的能達到七八十萬元。在實際運行中，配套資金一般由縣級承擔，從教育附加費里面支出，但縣財政狀況不佳時，承擔主體逐漸轉(zhuǎn)移到學校。不少農(nóng)村學校承擔著本應由政府財政承擔的基本建設工程款，擠占公用經(jīng)費就成了他們的唯一選擇。”西北師范大學教授周曄建議，在進行專項建設預算安排時，應進行全成本預算，進一步提高公用經(jīng)費支出的科學性與有效性。

4.教師培訓占比低，公用經(jīng)費難發(fā)揮效應

“我們很想出去培訓，吸收新知識、新技能。”一位剛剛從縣城參加完電教設備培訓的農(nóng)村教師郭莉說。農(nóng)村教育質(zhì)量的提高，關鍵在于教師。如果沒有足夠的培訓和專業(yè)發(fā)展機會，農(nóng)村學校教師人力資本的“貶值”很快。

記者在采訪過程中，所有受訪農(nóng)村教師都在強調(diào)接受培訓的重要性。但是，因為公用經(jīng)費相關支出額度較低，他們“想出去，又不敢出去”。

2006年，財政部、教育部出臺《農(nóng)村中小學公用經(jīng)費支出管理暫行辦法》，對支出范圍規(guī)定進行了調(diào)整，取消了此前的大類劃分，改成直接列出使用公用經(jīng)費的具體項目，如文體活動、水電費、房屋建筑日常維修維護、教師培訓。

其中，按照學校年度公用經(jīng)費預算總額的5%安排教師培訓費，用于教師參加培訓所需的差旅費、伙食補助費、資料費和住宿等開支。

然而，根據(jù)東北師大中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院2018年4月對全國18個省份35個縣(區(qū))中小學分層抽樣調(diào)查顯示，中小學公用經(jīng)費預算總額中教師培訓費所占比例普遍達不到5%。該項不僅占比小，而且實踐中許多地區(qū)和學校并未充分執(zhí)行這個規(guī)定。

“一個老師出一趟遠門，錢就沒了。”甘肅省某縣的農(nóng)村小學校長陳奕坦言，花在教師培訓上的費用“少之又少”，“以前，我們還能請來市里的專家進行培訓，或外出交流，這些錢都從公用經(jīng)費里支取。但是，現(xiàn)在用錢的地方越來越多，老師們的培訓活動自然也就越來越少了”。

2007年，教育部出臺《關于進一步做好農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革有關工作的通知》提出，公用經(jīng)費預算要更多地向提高教育教學質(zhì)量方面傾斜。

“要逐步優(yōu)化公用經(jīng)費支出，不斷優(yōu)化支出項目結(jié)構(gòu)，引導公用經(jīng)費向提高教育質(zhì)量傾斜。”宗曉華表示，具體來說，就是逐漸增加“質(zhì)量指向”的公用經(jīng)費支出，加大公用經(jīng)費中教師培訓、教研等方面的預算，逐漸提高這些方面的項目支出額度與占比的底線規(guī)定，不必局限于5%。同時，學校也要做好相關教師培訓規(guī)劃，創(chuàng)新培養(yǎng)形式，例如進行校本研修，或者組織教師開設小微課題，留足相關經(jīng)費，以提高培訓經(jīng)費的使用效益。

“與嚴謹?shù)呢斦A決算法規(guī)，復雜的撥款流程和有完善空間的政策設計比起來，對于農(nóng)村學校和老師們來說，其實，問題很簡單——把該撥的錢撥下來，花在該花的地方。”宗曉華說。(記者 陳鵬)

(應受訪者要求，本文部分采用化名)