生態(tài)環(huán)境是一個整體，一個區(qū)域青山綠水會給相鄰區(qū)域帶來生態(tài)利益，如清新的空氣、清澈的流水和優(yōu)質的農產品等。然而，一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護、修復與重建等需要大量資金投入，為了保護生態(tài)環(huán)境，當地也可能會喪失許多發(fā)展機會、付出機會成本。為此，國家發(fā)展改革委近日正式發(fā)布了《生態(tài)綜合補償試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，決定開展生態(tài)綜合補償試點，進一步健全生態(tài)保護補償機制;并將在安徽、福建、江西、云南和青海等10個省區(qū)選擇50個試點縣，開展生態(tài)綜合補償工作。

資金缺口較大 地域重疊或空缺問題突出

生態(tài)補償是指以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，根據生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，以政府和市場等經濟手段為主要方式，調節(jié)相關者利益關系的制度安排。按照“誰受益、誰補償，誰保護、誰獲補償”的原則，達到生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、優(yōu)勢互補、經濟共贏的目標。

我國生態(tài)補償試點工作最早可以追溯到1999年，最早開展的是森林生態(tài)效益補償，后來又擴展到草原生態(tài)補償，然后擴展到流域生態(tài)補償。在經過20多年的發(fā)展，目前我國已在草原、森林、流域、濕地、海洋、耕地、荒漠等7個領域開展生態(tài)補償工作，生態(tài)補償的資金量也在不斷增大。據初步統(tǒng)計，目前，我國每年各類生態(tài)補償資金總量約為1800億元。

中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授靳樂山說，從領域上看，生態(tài)補償已經覆蓋我國主要的生態(tài)系統(tǒng)。參與生態(tài)補償的地域范圍還在不斷擴大，我國每個省都在開展生態(tài)補償工作。

盡管生態(tài)補償已經受到各方的高度重視，但依然面臨許多問題。靳樂山說，雖然資金量逐年提高，但我國生態(tài)環(huán)境保護任務繁重，生態(tài)補償資金距離需求還相差較遠。“協(xié)調各領域、各部門生態(tài)補償工作，也成為越來越突出的問題。幾乎每個涉及生態(tài)環(huán)境保護工作的部門都結合部門政策開展生態(tài)補償，各部門都在執(zhí)行自己的政策，落實到縣級層面，就會出現生態(tài)補償地域的重疊和空缺。”

靳樂山舉例說，當前我國生態(tài)補償重點地區(qū)是西部地區(qū)，林地和草原的生態(tài)補償已實現全覆蓋。但另外一些具有重要生態(tài)功能的地區(qū)，如西部的很多冰川是河流的發(fā)源地，冰川地區(qū)及其周邊的草甸草原生態(tài)特別脆弱，但生態(tài)補償的七大領域并未包含冰川地區(qū)，各部門的生態(tài)補償政策均未涉及。

于是，《試點方案》規(guī)定，工作目標是“到 2022年，生態(tài)綜合補償試點工作取得階段性進展，資金使用效益有效提升，生態(tài)保護地區(qū)造血能力得到增強，生態(tài)保護者的主動參與度明顯提升，與地方經濟發(fā)展水平相適應的生態(tài)保護補償機制基本建立。”

加強制度設計 建立市場化、多元化補償機制

近年來，我國生態(tài)補償資金渠道不斷拓寬，資金規(guī)模有所增加，但仍存在資金來源單一、使用不夠精準、激勵作用不強等突出問題。以往資金的“輸血式”補償，可能會導致地方缺乏發(fā)展的主動性和積極性，出現養(yǎng)懶人等現象。于是，《試點方案》提出，多渠道籌集資金加大對試點工作的支持。鼓勵地方從實際出發(fā)，因地制宜、自主創(chuàng)新、積極探索，破除現有的體制機制障礙，加快形成靈活多樣、操作性強、切實有效的補償方式。加強制度設計，完善配套政策，優(yōu)化生態(tài)補償資金的使用，實現由“輸血式”補償向“造血式”補償轉變。

靳樂山說，目前，生態(tài)補償主要為資金補償，要嘗試使用多種補償方式，如政策補償、項目補償、智力補償等，以取得更好的效果。以南水北調中線生態(tài)補償為例，庫區(qū)為護送清水北上做出了犧牲，目前主要采用以對口協(xié)作為主導的補償機制。比如北京與庫區(qū)互派干部掛職、交流，相互學習。此外，北京的對口區(qū)縣要將每年的財政收入按一定比例用到對口支援上，如幫助當地引進清潔、綠色、高科技的項目等。

江蘇無錫作為GDP破萬億的發(fā)達地區(qū)，整體經濟社會發(fā)展水平較高，但仍在一定程度上存在區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，全市155個經濟薄弱村絕大部分位于生態(tài)保護區(qū)內。根據無錫市實施的《生態(tài)補償條例》，明確市政府建立市級生態(tài)補償資金統(tǒng)籌制度，向經濟薄弱的重點生態(tài)區(qū)域傾斜生態(tài)補償資金，并鼓勵受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)之間建立橫向生態(tài)補償制度;鼓勵通過自愿協(xié)商，采取資金補償、對口協(xié)作、產業(yè)轉移、共建園區(qū)、技術和智力支持、實物補償等多元化方式開展生態(tài)補償活動。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任劉桂環(huán)研究員說，還應促進建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制，破解資金難題，并在資金補償的基礎上，加強產業(yè)、人才、文化、旅游等方面的合作。

記者在實地采訪中了解到，日前青海、浙江、江西、江蘇等地都在試點利用生態(tài)補償在內的多方資金，在良好生態(tài)環(huán)境的基礎上，結合當地文化、歷史、民族等特色，開發(fā)“生態(tài)+文化”的旅游項目，以實現生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化。這樣一來，不但增強了地方可持續(xù)發(fā)展能力，而且讓當地產生對良好生態(tài)的產業(yè)依賴，極大調動了地方保護良好生態(tài)環(huán)境的積極性。

生態(tài)

目前，我國省、市內的生態(tài)補償工作開展較為順利，但跨行政區(qū)的生態(tài)補償在損失核算、補償金額確定等方面還存在分歧。劉桂環(huán)說，我國跨行政區(qū)域的江河眾多，30%的國土面積分布在跨行政區(qū)的大江大河流域，將省內流域生態(tài)補償機制擴大至跨省層面十分必要。

《試點方案》提出，推進建立流域上下游生態(tài)補償制度。推進流域上下游橫向生態(tài)保護補償，完善重點流域跨省斷面監(jiān)測網絡和績效考核機制，對納入橫向生態(tài)保護補償試點的流域開展績效評價。

新安江流域作為我國首個以國家層面推動建立的跨省界水環(huán)境補償試點，涉及上游的安徽省、下游的浙江省，對我國跨界流域生態(tài)補償具有重要的示范和引導作用。其補償是通過中央引導、地方為主、重在協(xié)商的機制，對省與省之間的補償目標、補償標準、補償實施以及補償考核等進行協(xié)商。

劉桂環(huán)說，新安江流域生態(tài)補償的第一輪試點是中央財政為主力，第二輪試點是中央財政逐步“退坡”，即先多后少，進一步引導地方建立機制，逐步過渡為以地方資金為主?？梢灶A期的是，試點將走向“中央財政徹底退出，完善1對1補償關系”，健全和完善跨省流域上下游橫向生態(tài)補償機制。

目前，以新安江試點為范本的流域上下游橫向補償機制試點工作已陸續(xù)在汀江—韓江流域、九洲江流域、東江流域、引灤入津、赤水河流域以及密云水庫上游潮白河流域相繼推開，共涉及6個流域、10個省份。