本刊記者/鄧秋軍 通訊員/張仲民

一宗由開發(fā)商少批多占引發(fā)的征地糾紛耗費(fèi)了大量的行政和司法資源，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府若隱若現(xiàn)的托底行為似乎又將數(shù)年糾紛打了個(gè)“死結(jié)”。2019年5月，夏家駿、張泗漢、湛中樂、熊文釗四位知名法學(xué)專家拍案說(shuō)法：暢通行政和司法救濟(jì)渠道，政府依法作為，司法秉公辦案，讓糾紛止于法律的天平。

(原本美麗安寧的爐中村)

少批多占引爆征地糾紛

盛夏驕陽(yáng)下的爐中村，讓人感到身處爐中的燥熱。比天氣更加焦躁的，是這里村民內(nèi)心的激憤。

腳踩著耕地里的建筑垃圾，手指著一人多高仍在瘋長(zhǎng)的茅草，村民有的用閩南話、有的用普通話，七嘴八舌地講述著他們?nèi)司?00余平方米、曾經(jīng)肥沃的良田怎樣變成了撂荒地。

記者注意到，這里的村民在談到自家耕地面積時(shí)，都是以“平方米”為單位，足見該村耕地的嚴(yán)重稀缺。

位于福建省南安市東北部丘陵地帶的樂峰鎮(zhèn)，人口約5萬(wàn)有余，全鎮(zhèn)面積64.4平方公里，羅溪河穿境而過形成肥沃的沖積平原。該鎮(zhèn)爐中村有21個(gè)自然村，由1600多戶人家7000多人組成23個(gè)村民小組。鎮(zhèn)區(qū)所在地是該鎮(zhèn)爐中村7、8、9三個(gè)自然村水田連片區(qū)域“徐內(nèi)洋”自然村。自1990年年末，這里一直豎立有“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”的牌子。

6年前的2013年3月，福建省政府批準(zhǔn)南安市征用該村48.708畝耕地，用途為工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地。同年4月18日，南安市政府組織實(shí)施征地時(shí)，發(fā)布的征地方案公告既沒有加蓋該市政府公章，也沒有標(biāo)明被征收土地位置的坐標(biāo)拐點(diǎn)，其四至邊界為，東至“耕地”，西至“耕地”，南至“道路、水溝”，北至“耕地”，也沒標(biāo)明被征收耕地所在村組。

(左為2013年11月土地原狀，右為2019年3月土地現(xiàn)狀)

這個(gè)四至邊界的粗略描述，符合該村第15組的那宗地(中低產(chǎn)冷沁田)。因此，村民懷疑原本向上級(jí)報(bào)批的是該村15組(土名：后厝自然村)的普通耕地，獲省政府批復(fù)后“移花接木”占用了該村7、8、9組的菜地和優(yōu)質(zhì)稻田(曾經(jīng)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū))。

面對(duì)村民心中的疑惑，沒有任何部門和人員以實(shí)證予以澄清解釋。

村民所述該村第15組的近50畝土地，與該村7、9組進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的土地同期被占用，建成面積也大致相當(dāng)。前者現(xiàn)在建起了“福建康佳家具有限公司”的廠房，與審批的土地用途相符，卻長(zhǎng)期沒有辦理土地使用權(quán)證;后者建起了商品房住宅小區(qū)，即“水韻峰景”17層高的10棟樓房。“水韻峰景”的四至邊界，村民在官方發(fā)布的“關(guān)注樂峰”中看到介紹是：北與樂峰鎮(zhèn)政府、樂峰鎮(zhèn)派出所相鄰，南與忠橋溪為伴，東至鎮(zhèn)區(qū)橋美橋，西臨鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃路，項(xiàng)目總用地面積24705平方米，與公告所描述差別明顯。

讓村民尤為不滿的，是開發(fā)商涉嫌超面積圈占耕地。截至2015年10月13日，南安市、泉州市、福建省三級(jí)國(guó)土資源管理部門書面確認(rèn)，施工企業(yè)平整土地超面積圈占30.36畝。村民發(fā)布的視頻顯示，至少有一次多個(gè)中隊(duì)警力被派往征地現(xiàn)場(chǎng)。

所謂“平整土地”，是指把這里的梯田推平，以沙礫和建筑垃圾壓覆。上述三級(jí)國(guó)土資源部門在通報(bào)超面積的同時(shí)，要求鎮(zhèn)里對(duì)其恢復(fù)原狀并復(fù)耕。

2016年4月18日，樂峰鎮(zhèn)建指揮部一邊對(duì)上級(jí)單位報(bào)告“已經(jīng)復(fù)耕”，一邊支持開發(fā)商繼續(xù)鏟毀該村9組的耕地，摧毀蔬菜莊稼，擴(kuò)大圈占耕地面積，從而引發(fā)雙方持續(xù)多日的肢體沖突。

村民說(shuō)，這些超面積圈占的數(shù)十畝耕地，從2013年至今一直在運(yùn)砂土進(jìn)去，沒見運(yùn)出來(lái)。指揮運(yùn)進(jìn)沙土的是爐中村原村支書、時(shí)任樂峰鎮(zhèn)征地指揮部指揮長(zhǎng)的潘某發(fā)。如今，好好的耕地就這么一直荒蕪，但三級(jí)國(guó)土部門竟然聲稱已經(jīng)恢復(fù)原狀。

村民為保護(hù)耕地入獄

2016年4月22日晚上，數(shù)十名村民趁著夜色掩護(hù)自發(fā)來(lái)到工地，徒手推倒了開發(fā)公司建在爭(zhēng)議耕地上的167米圍墻，燒毀了一頂價(jià)值510元的雨傘布帳篷。事后，有關(guān)部門鑒定稱，開發(fā)商損失數(shù)額共20322元，多名村民被帶走。村民潘雪奕、潘文大被刑拘。沒有參加推倒圍墻的村民潘梅章，因?yàn)榫芙^簽訂賣地合同、就征地事項(xiàng)上訪、探尋真相，也被帶走關(guān)押。

(村民潘梅章家的承包地上被砂石壓覆)

據(jù)潘梅章說(shuō)，他在看守所里每天面對(duì)的是如下的說(shuō)辭：一是他答應(yīng)不再上訪;二是他簽字同意全家(含父母親一戶、弟弟一戶)四五畝稻田菜地“賣出”。簽了字，他就可以被釋放。潘梅章拒絕了這些要求，因此一直被關(guān)押著。

2017年秋季，法院以故意毀壞財(cái)物罪判處潘梅章、潘雪奕有期徒刑一年零七個(gè)月，判處潘文大有期徒刑八個(gè)月緩刑一年;并判處潘梅章、潘雪奕、潘文大賠償福建樂嘉地產(chǎn)有限公司經(jīng)濟(jì)損失人民幣20322元。三名村民均不服判決，拒絕賠償，并于獲釋后向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。但一年多過去了，法院對(duì)此未予答復(fù)。

2019年5月11日，“福建省南安市樂峰鎮(zhèn)爐中村土地征收論證會(huì)”在北京舉行。與會(huì)法律專家，中國(guó)政法大學(xué)教授夏家駿、國(guó)家法官學(xué)院教授張泗漢、中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗、北京大學(xué)法學(xué)教授湛中樂在查閱了案卷材料后，對(duì)該村三名村民因保護(hù)耕地而被判刑感到非常震驚。

論證會(huì)后形成的近萬(wàn)字的法律專家論證意見書，從事實(shí)、證據(jù)以及法律適用各方面對(duì)該案進(jìn)行了論證，認(rèn)為該村三名村民被以“毀壞財(cái)物罪”獲刑事實(shí)不清、證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤。

四位專家一致認(rèn)為，本案“毀壞財(cái)物罪”的前提，必須有圖紙證明被推倒的圍墻是建在開發(fā)商的地盤而不是建在村民的地盤，而本案沒有這個(gè)證據(jù)，則該罪名的法律邏輯前提不存在;論證結(jié)論確認(rèn)，該案存在依法再審的事由。

復(fù)耕、確權(quán)難題

三名村民從訴訟的案卷里復(fù)印了有關(guān)部門的文件，弄清了事實(shí)，知道了有關(guān)部門圈地?cái)?shù)量、閑置拋荒耕地、拒絕退還耕地的行為涉嫌違法。

當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門先前答復(fù)村民時(shí)聲稱，對(duì)超面積的耕地已經(jīng)復(fù)耕，僅4.09畝耕地因?yàn)橐延不傻缆范鵁o(wú)法復(fù)耕且已經(jīng)做出處罰。而村民要求的復(fù)耕，是把壓覆在耕地上的沙礫和建筑垃圾鏟除運(yùn)走，恢復(fù)原來(lái)同等肥力的耕作層，以便于耕種。目前遍地砂礫和建筑垃圾，哪能算是復(fù)耕?

2019年6月10日，記者在南安市自然資源局采訪時(shí)，請(qǐng)?jiān)摼痔峁?duì)耕地復(fù)耕驗(yàn)收的原始資料，包括驗(yàn)收人、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收流程、結(jié)論等。該局先是聲稱主管、分管人員不在，待后給記者書面回復(fù)。記者等待半月之后，接到該局的書面答復(fù)是，沒有對(duì)此問題的回復(fù)。

6月10日，現(xiàn)為樂峰鎮(zhèn)政府綜治辦主任潘榮發(fā)受指派接受記者采訪時(shí)說(shuō)，復(fù)耕是指在以混凝土硬化了地面的情況下，對(duì)混凝土予以摧毀鏟除，而該村的土地上這些超面積的部分并沒有硬化，因此不需要做什么。

據(jù)村民講述，該鎮(zhèn)在復(fù)耕事務(wù)上弄虛作假，欺騙國(guó)家土地督察監(jiān)控機(jī)構(gòu)，采取的“復(fù)耕措施”是在殘存耕作層的地方種植一些木薯，在被砂礫建筑垃圾壓覆的地方撒上苜蓿草種子讓草長(zhǎng)起來(lái)，以便于國(guó)家土地監(jiān)察航拍監(jiān)控拍到的是綠色，就算完成了復(fù)耕。

有村民偷偷告訴記者，鎮(zhèn)里之所以對(duì)復(fù)耕消極應(yīng)付，是因?yàn)樵撟谕恋匾呀?jīng)被“收儲(chǔ)”，以便于以“空閑地”上報(bào)，等獲得批準(zhǔn)就可以順利賣給開發(fā)商了。

這里非法圈占的土地，到底有多少面積呢?

2018年5月4日，針對(duì)該村多戶村民要求辦理新版耕地承包權(quán)證，南安市農(nóng)業(yè)局書面答復(fù)說(shuō)，樂峰鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)土地170畝“已經(jīng)被征收”、被收儲(chǔ)，因此不能為村民確權(quán)。

按這個(gè)信息計(jì)算，這里的建設(shè)用地，除了48.708畝經(jīng)過合法審批之外，其余120多畝土地均為非法圈占、非法使用、非法撂荒閑置。

采訪中，泉州市自然資源局執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)直屬大隊(duì)莊姓大隊(duì)長(zhǎng)稱，多平整的土地，即使退也是退給村委會(huì)，而不是退還給農(nóng)戶。

對(duì)此，法律專家給村民解釋：首先，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，并不是歸村委會(huì)所有，村委會(huì)只是一種農(nóng)民集體的服務(wù)機(jī)構(gòu)，不是農(nóng)民集體本身，這是法律層面;在事實(shí)層面，這里土地是以“組(自然村)”為單位的所有權(quán)，而不是以“村”為單位，“村”在這里僅是一種社區(qū)治理單位而不是所有權(quán)主體。其次，每戶的土地承包權(quán)是一種物權(quán)，這種權(quán)利具有排他性。根據(jù)《物權(quán)法》第130條、131條的明文規(guī)定，村集體沒有權(quán)利調(diào)整土地、收回土地，地方政府更沒有權(quán)力在未經(jīng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征收審批的情況下收儲(chǔ)土地。現(xiàn)在，耕地被砂礫建筑垃圾壓覆，必須恢復(fù)原狀、歸還村民復(fù)耕、依法確權(quán)。

2019年6月10日，記者通過南安市委宣傳部聯(lián)系采訪該市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和職能部門，提交了村民投訴材料副本和采訪提綱，特別是針對(duì)村民懷疑的征地前“弄虛作假”獲批后“移花接木”應(yīng)該予以解釋澄清。

在延遲多日之后，南安市自然資源局給本社的書面回復(fù)中，仍然對(duì)該房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目征地申報(bào)時(shí)的地理坐標(biāo)拐點(diǎn)不予提供?；貜?fù)僅確認(rèn)占用該村15組土地的康佳家具公司沒有土地使用證，已對(duì)其進(jìn)行了處罰。

村民期待公益訴訟能討回耕地

村民強(qiáng)烈要求對(duì)他們被侵占?xì)牡耐恋鼗謴?fù)原狀，修復(fù)被破壞的水利設(shè)施。專家給出建議：解決村民耕地資源被破壞問題，目前有了一條新的法律途徑，就是申請(qǐng)人民檢察院提起公益訴訟。

據(jù)施行的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無(wú)法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。”

專家表示，爐中村7組、9組的村民認(rèn)為自己的集體經(jīng)濟(jì)組織耕地資源被非法破壞，相關(guān)企業(yè)少批多占不當(dāng)?shù)美?，相關(guān)職能部門不作為、亂作為，可以向南安市人民檢察院舉報(bào)，請(qǐng)求人民檢察院依法調(diào)查并提起公益訴訟，包括公益民事訴訟和公益行政訴訟。

由于“人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)”能解決村民自己無(wú)法取證、舉證不能的問題;同時(shí)，根據(jù)“民事行政檢察部門在辦理行政公益訴訟案件過程中，發(fā)現(xiàn)國(guó)家工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送職務(wù)犯罪偵查部門;發(fā)現(xiàn)其他刑事犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送偵查監(jiān)督部門”的規(guī)定，當(dāng)?shù)卮迕窨梢员苊獍l(fā)生群體性的肢體沖突、反復(fù)上訪或者越級(jí)上訪被視為危害社會(huì)穩(wěn)定。若檢察機(jī)關(guān)受到干預(yù)不能履行職責(zé)，則可以依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定排除干預(yù)。

截至記者發(fā)稿前，當(dāng)?shù)貍鱽?lái)消息：村委會(huì)催促尚未領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)用的村民盡快前往領(lǐng)取。該村仍有部分村民拒絕領(lǐng)取。對(duì)于復(fù)耕、糾錯(cuò)、為村民承包地確權(quán)的進(jìn)展會(huì)怎樣?本刊將繼續(xù)關(guān)注。

摘自《法律與生活》半月刊2019年8月下半月期

來(lái)源：法律與生活