檢察機關(guān)提起公益訴訟，這一在北京、廣東等13省份推行了近兩年的做法，擬由試點推向全國。今后，生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域的民事公益訴訟、行政公益訴訟，法律都擬明確“檢察機關(guān)可以向法院提起訴訟”。

　　昨日上午，最高檢向全國人大常委會提交“關(guān)于提請審議行政訴訟法修正案草案和民事訴訟法修正案草案的議案”，提出上述公益訴訟改革思路。

　　13省份試點將近兩年

　　2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，北京、廣東、內(nèi)蒙古、吉林等13個省份作為試點，開始了為期兩年的“公益訴訟試驗田”工作。

　　在13個試點地區(qū)，生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域，如果發(fā)生造成國家和社會公共利益受到侵害的案件，檢察機關(guān)可以作為訴訟主體，提起民事或行政公益訴訟。

　　公益訴訟不再“冷場”

　　此前，2013年的新民訴法明確了民事公益訴訟的主體，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”

　　2015年的新環(huán)保法提出，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。

　　可是，與群體性環(huán)境事件逐年增加形成鮮明對比的是，公益訴訟并未隨新民訴法、新環(huán)保法的出臺而“井噴”，個別環(huán)境資源審判庭甚至曾面臨“無案可審”的局面。

　　昨日上午，最高檢檢察長曹建明作“關(guān)于提請審議行政訴訟法修正案草案和民事訴訟法修正案草案的議案”說明時表示，在試點地區(qū)，公益訴訟原來的“冷場”局面已經(jīng)明顯改觀。

　　他通報了兩組數(shù)據(jù)。截至今年5月，各試點地區(qū)檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件，提起訴訟案件934件。訴前程序案件中，行政機關(guān)主動糾正違法4358件，相關(guān)社會組織提起訴訟34件。起訴案件中，人民法院判決結(jié)案222件，全部支持檢察機關(guān)的訴訟請求。

　　此外，各試點地區(qū)檢察機關(guān)督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.8萬公頃，督促治理被污染水源面積180余平方公里，督促1400家違法企業(yè)進行整改；挽回直接經(jīng)濟損失65億余元，其中督促收回國有土地出讓金54億元，人防易地建設(shè)費1.26億余元，督促違法企業(yè)或個人賠償損失2億余元。

　　最高檢提請修法明確

　　曹建明說，到今年7月，13省份的試點期滿。今年全國兩會上，240余位代表、委員提出議案、建議，認為試點完善了公益保護體系，達到了預期目標，建議在全國推廣。

　　今年5月23日，中央深改組第三十五次會議審議通過《關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》。會議指出，試點期間，檢察機關(guān)辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本，制度設(shè)計得到充分檢驗，正式建立檢察機關(guān)提起公益訴訟的時機已經(jīng)成熟。

　　因此，本次全國人大常委會上，最高檢提交“關(guān)于提請審議行政訴訟法修正案草案和民事訴訟法修正案草案的議案”，擬通過修訂行政訴訟法和民事訴訟法，明確檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的主體地位，以及能夠提起民事公益訴訟的主體范圍。

　　中國政法大學教授王燦發(fā)等環(huán)保學者認為，對于主體資格一直缺失的行政公益訴訟來說，立法明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格，檢察機關(guān)與行政機關(guān)形成“官告官”關(guān)系，有利于推進行政機關(guān)依法行政、嚴格執(zhí)法。

　　曹建明也表示，“試點中，超過75%的行政機關(guān)在收到檢察建議后主動糾正了違法行為。”

　　圖解“公益訴訟”

　　13省份公益訴訟試點情況

　　數(shù)據(jù)時限：2015年7月—2017年5月

　　辦案數(shù)量

　　13省份檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件：提起訴訟案件 934件，訴前程序案件 6952件

　　訴訟數(shù)量

　　訴前程序案件 4392件：相關(guān)社會組織提起訴訟 34件，行政機關(guān)主動糾正違法 4358件

　　判決數(shù)量

　　法院判決結(jié)案222件，全部支持檢察機關(guān)的訴訟請求。

　　試點成效

　　檢察機關(guān)督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.8萬公頃，督促治理被污染水源面積180余平方公里，督促1400家違法企業(yè)進行整改。

　　挽回直接經(jīng)濟損失65億余元，其中督促收回國有土地出讓金54億元，人防易地建設(shè)費1.26億余元，督促違法企業(yè)或個人賠償損失2億余元。

　　立法過程回顧

　　2014年10月 首提探索建立

　　十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。

　　2015年5月5日 審議通過試點方案

　　中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十二次會議審議通過《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》。會議強調(diào)，檢察機關(guān)要牢牢抓住公益這個核心，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域造成國家和社會公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益訴訟，更好維護國家利益和人民利益。

　　2015年7月1日 13省份進行試點

　　十二屆全國人大常委會第十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。在北京、廣東、內(nèi)蒙古、吉林等13個省份作為試點。

　　2017年5月23日 制度設(shè)計得到檢驗

　　中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十五次會議審議通過了《關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》。會議指出，13個省區(qū)市開展為期兩年的提起公益訴訟試點，檢察機關(guān)辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本，制度設(shè)計得到充分檢驗，正式建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的時機已經(jīng)成熟。

　　2017年6月22日 最高檢提請修法明確

　　最高檢向全國人大常委會提交“關(guān)于提請審議行政訴訟法修正案草案和民事訴訟法修正案草案的議案”，擬通過修訂行政訴訟法和民事訴訟法，明確檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的主體地位，以及能夠提起民事公益訴訟的主體范圍。 新京報制圖/許驍

　　■ 名詞解釋

　　訴前程序案件

　　依據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，提起民事公益訴訟前，檢察機關(guān)應(yīng)當依法督促或支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織，向法院提起民事公益訴訟；提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議。

　　■ 審議焦點

　　檢察機關(guān)“一身二任”參加公益訴訟引熱議

　　委員提出，檢察機關(guān)既是一方當事人，又是法律監(jiān)督機關(guān)，存在“一身二任”問題

　　最高檢提請審議的“關(guān)于行政法修正案草案和民事訴訟法修正案草案的議案”（以下簡稱“議案”）提出：人民檢察院提起訴訟、人民法院審理的具體辦法，由最高人民法院、最高人民檢察院共同制定。昨日下午，全國人大常委會分組審議時，該條款引發(fā)熱議。

　　“存在自己授權(quán)之嫌”

　　全國人大常委會委員王勝明說，“具體辦法涉及的問題較多，其中一個問題，檢察機關(guān)在公益訴訟中是一方當事人，同時檢察機關(guān)又是法律監(jiān)督機關(guān)，對法院的審判具有法律監(jiān)督職責，一身二任，兩種角色怎么處理好？請最高法和最高檢慎重研究”。

　　“兩法（行政訴訟法、民事訴訟法）修改后，還應(yīng)授權(quán)最高法、最高檢制定具體辦法。對這一規(guī)定，建議再斟酌。”全國人大常委會委員郎勝說，修改這兩部法律的目的，就是賦予檢察機關(guān)具有提起公益訴訟的主體資格和相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，“在具體行政訴訟或者民事訴訟當中，檢察機關(guān)提起公益訴訟的程序、相關(guān)的權(quán)利義務(wù)和其他訴訟主體是一樣的，執(zhí)行行政訴訟法和民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定就可以了，不能因為檢察機關(guān)可以提起公益訴訟，就要另行規(guī)定一個具體辦法。依照法律規(guī)定的其他國家機關(guān)也有權(quán)提起公益訴訟，有關(guān)的組織也有權(quán)提起公益訴訟，是否也都要制定具體辦法？不能因為增加一個主體就增加一個具體辦法，這樣不利于法治的統(tǒng)一”。

　　郎勝說，“檢察機關(guān)可以提起公益訴訟后，又由最高檢制定辦法，也存在自己給自己授權(quán)之嫌，這是否和法治的要求相符，也需斟酌”。

　　“沒必要再定具體辦法”

　　郎勝認為，最高法對行政訴訟法和民事訴訟法都有具體的司法解釋，對有關(guān)機關(guān)和組織開展公益訴訟的辦法作出了相關(guān)規(guī)定。“如果檢察機關(guān)提起公益訴訟，要作出一些具體的有針對性的規(guī)定，修改相關(guān)司法解釋就可以，沒有必要專門再制定一個具體辦法”。

　　“支持郎勝委員的意見，我也認為再授權(quán)制定具體辦法不太好”，全國人大常委會委員吳曉靈表示，“檢察機關(guān)開展公益訴訟，只是改變了訴訟主體，對在試點工作當中非常有效的做法，是否能在這次修正案中直接寫出來，不要另行制定辦法了”。

　　■ 聲音

　　“提起公益訴訟范圍應(yīng)拓展”

　　全國人大常委會委員李連寧：對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍，包括對民事公益訴訟的范圍，建議在試點基礎(chǔ)上再拓展。因為目前只限定在生態(tài)環(huán)境、資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護和國有土地使用權(quán)出讓，還有消費者權(quán)益這些領(lǐng)域。但實際上涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的一些公益訴訟，檢察機關(guān)也應(yīng)擔當起來。比如說教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等，凡涉及到公共服務(wù)領(lǐng)域的，如果有侵害人民群眾利益的，檢察機關(guān)應(yīng)該擔當起來。

　　“環(huán)境公益訴訟主體應(yīng)明確”

　　全國人大常委會委員王毅：有一點希望引起關(guān)注，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟其實是制度建設(shè)的起點。實際上，環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的功能是不一樣的，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)以行政訴訟為主，但不應(yīng)當是一種常態(tài)。長遠看，社會組織及所代表的公眾才是環(huán)境公益訴訟的主體，因此在司法解釋時應(yīng)加以明確。

　　本版采寫/新京報記者 王姝