作為環(huán)境保護(hù)法配套規(guī)定——《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)停產(chǎn)整治辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)實(shí)施已經(jīng)兩年多,但仍無法遏制“有的企業(yè)停產(chǎn)整治走過場(chǎng),今天停產(chǎn)明天復(fù)產(chǎn)”;環(huán)保部門自由裁量過大;限產(chǎn)、停產(chǎn)措施的違法反彈率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他處罰措施等問題。因此,環(huán)保部決定對(duì)《辦法》修訂。

目前,環(huán)保部公開了《辦法》的征求意見稿,并將用一個(gè)月的時(shí)間公開征求社會(huì)意見。

環(huán)保部指出,征求意見稿將限制地方環(huán)保部門自由裁量;同時(shí)規(guī)定了三個(gè)月停產(chǎn)整治的期限要求。

去年全國(guó)辦理限停產(chǎn)案件5673件

2015年1月1日開始實(shí)施的《辦法》對(duì)各地辦理超標(biāo)、超總量排污案件起到了重要規(guī)范和推動(dòng)作用。據(jù)環(huán)保部介紹,2016年,全國(guó)各級(jí)環(huán)保部門辦理限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共5673件,同比上升83%,占環(huán)境保護(hù)法配套辦法各類案件總數(shù)的25%。

具體來看,停產(chǎn)整治措施占比約84%,限制生產(chǎn)措施占比約16%。從適用情形來看,限產(chǎn)、停產(chǎn)案件中適用“法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形”的案件占比45%;適用“通過暗管滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物,超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的”情形占比26%;適用“排污者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物日最高允許排放總量控制指標(biāo)的”情形占比18%。從實(shí)施情況看,限產(chǎn)、停產(chǎn)措施案件逐年大幅增長(zhǎng),在環(huán)境保護(hù)法配套辦法各類案件中占有重要地位,為制止并督促企業(yè)改正超標(biāo)、超總量排污行為發(fā)揮了重要作用。

有的企業(yè)今天停產(chǎn)明天復(fù)產(chǎn)

環(huán)保部指出,《辦法》實(shí)施兩年多來,在環(huán)保執(zhí)法實(shí)踐中也暴露出一些問題,有的企業(yè)停產(chǎn)整治走過場(chǎng),今天停產(chǎn)明天復(fù)產(chǎn);有的企業(yè)不深刻汲取教訓(xùn),在30日的跟蹤檢查期限結(jié)束后,再次出現(xiàn)環(huán)境違法行為。

環(huán)保部曾委托中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院對(duì)《辦法》的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估,評(píng)估結(jié)果表明,由于《辦法》未明確規(guī)定停產(chǎn)整治措施的期限,部分企業(yè)利用這個(gè)漏洞,通過在實(shí)施停產(chǎn)后隨即恢復(fù)生產(chǎn)的方式,逃避整治要求,嚴(yán)重削弱停產(chǎn)整治措施的嚴(yán)肅性和實(shí)施效果。同時(shí),也可能導(dǎo)致地方環(huán)保部門選擇性適用停產(chǎn)整治措施,為企業(yè)迅速恢復(fù)生產(chǎn)提供便利。環(huán)保部說,因此,有必要盡快完善停產(chǎn)整治措施的期限,限制地方環(huán)保部門自由裁量,確保停產(chǎn)整治措施效果。

中國(guó)人民大學(xué)的評(píng)估報(bào)告說,2016年全國(guó)范圍內(nèi)排污者被實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留等措施后,再次被處以行政處罰或被采取行政強(qiáng)制措施的比例即違法反彈率平均為2.86%,而限產(chǎn)、停產(chǎn)措施的違法反彈率為3.5%,不僅高于各類處罰措施的平均水平,更遠(yuǎn)高于移送行政拘留措施1.49%的違法反彈率和查封扣押措施1.64%的違法反彈率。

據(jù)環(huán)保部介紹,中國(guó)人民大學(xué)的評(píng)估說明相比其他措施,限產(chǎn)、停產(chǎn)措施對(duì)違法企業(yè)的懲戒警示作用并未充分發(fā)揮,有必要通過修改《辦法》,進(jìn)一步發(fā)揮停產(chǎn)整治措施的懲戒警示作用。

此外,《辦法》實(shí)施后,《大氣污染防治法》《水污染防治法》進(jìn)行了重大修改,對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》中限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施的適用情形進(jìn)行了擴(kuò)展;新修訂的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》刪除了關(guān)于持久性有機(jī)污染物的表述。環(huán)保部表示,這都需要通過及時(shí)修改《辦法》,予以補(bǔ)充和銜接。

辦法擬定停產(chǎn)整治期限為三個(gè)月

就《辦法》的修訂內(nèi)容,環(huán)保部表示,征求意見稿吸納《大氣污染防治法》《水污染防治法》的修訂成果,增加無證排污、以逃避監(jiān)管方式排污等情形;同時(shí),與按日連續(xù)處罰制度和污染源在線自動(dòng)監(jiān)控要求銜接,在第六條中增加因超標(biāo)排放被實(shí)施按日連續(xù)處罰和污染源在線自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)多次超標(biāo)的情形。

“規(guī)定了停產(chǎn)整治的期限要求,其中對(duì)無證排污、以逃避監(jiān)管方式排污、因超標(biāo)排放被實(shí)施按日連續(xù)處罰和污染源在線自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)多次超標(biāo)的情形規(guī)定停產(chǎn)整治的期限為三個(gè)月。”據(jù)環(huán)保部介紹,與此呼應(yīng),在第17條中增加排污者“在限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治期限結(jié)束后”才能進(jìn)行整改完成備案并解除相關(guān)措施的規(guī)定,在第4條中增加對(duì)限產(chǎn)、停產(chǎn)期限的信息公開要求,從而完善整治期限的制度設(shè)計(jì)。

《辦法》實(shí)施以來,基本沒有適用“停產(chǎn)整治決定解除后,跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)又實(shí)施同一違法行為的”而被停業(yè)、關(guān)閉的案件。同時(shí),部分地方環(huán)保部門反映后督察以及在解除相關(guān)措施后30日內(nèi)進(jìn)行跟蹤檢查的規(guī)定,束縛了執(zhí)法人員手腳。因此,在征求意見稿中,環(huán)保部刪除了后督察、跟蹤檢查的規(guī)定。征求意見稿增加了“停產(chǎn)整治決定解除后,一年內(nèi)又實(shí)施同一違法行為”作為適用停業(yè)、關(guān)閉的情形。