城鄉(xiāng)違建屢禁難絕 疏堵結(jié)合期待破題

拆違攻堅：一場做減法的基層治理持久戰(zhàn)

城市的頂樓陽光房、商品房通風(fēng)井改造變房間、農(nóng)村的“一戶多宅”、私占農(nóng)田蓋房建廠……時至今日，在中國城鄉(xiāng)的角落，違建仍然以各種形式存在著。盡管城市管理者們持續(xù)整改，但歷史遺留的“存量包袱”和屢禁難絕的新增違建，讓拆違成為基層治理痼疾。

回顧2019年，從河北到廣東，從浙江到貴州，全國多地展開拆違行動，取得一定成效。但在這場基層治理的持久戰(zhàn)中，基層人士疾呼，需要更廣泛的社會認(rèn)知與參與。

持續(xù)整改仍“量大面廣”

多位業(yè)內(nèi)人士提到，違建問題頻繁出現(xiàn)且長期存在，本質(zhì)上是我國基層土地管理能力難以規(guī)范引導(dǎo)轉(zhuǎn)型期百姓各類建設(shè)需求的產(chǎn)物，尤其是無法合理控制利益密集地帶中，部分農(nóng)戶和城市居民逐利建房或違規(guī)建房的不合理沖動。

在廣州，一處在當(dāng)?shù)刂皡^(qū)白云山上存在了30多年的歷史違建“大缽盂”，在多方的努力下于2019年成為歷史，并成功復(fù)綠。“大缽盂”所在地街道社區(qū)負(fù)責(zé)人介紹說，現(xiàn)在很難想象，在一片不足500平方米的區(qū)域，曾有18棟四五層高的違建，高峰時超過500人居住其間。

廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局治違督導(dǎo)處處長郭敬曦表示，早在20年前，當(dāng)時的規(guī)劃部門就下發(fā)過拆除通知書，法院去強(qiáng)制執(zhí)行也沒完成。由于未出現(xiàn)較大的安全事故，在沒有更好的安置辦法下，當(dāng)?shù)匾恢睕]有采取強(qiáng)拆措施。

實(shí)際上房屋建在半山腰，雨季來臨時這里極易出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害。街道辦相關(guān)負(fù)責(zé)人說，2013年前后，“大缽盂”所在的區(qū)域就被確定為地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)。直到2018年一場連綿數(shù)日的大雨，才讓這里的問題再次進(jìn)入官方視野。

2018年，廣東遭遇了臺風(fēng)“山竹”襲擊。周邊居民形容，臺風(fēng)過境時，才真正感受到什么是“風(fēng)雨飄搖”。處在地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)上的“大缽盂”，牢固程度遠(yuǎn)低于周圍住宅，風(fēng)險也更大。

為了保障安全，街道花了三天時間將居民安全撤離。然而臺風(fēng)一過，又有很多人回流居住。臺風(fēng)過境讓部分居民意識到繼續(xù)住在“大缽盂”存在一定風(fēng)險，以此為契機(jī)，街道下決心拆掉這顆“定時炸彈”。

2019年3月開始，廣州針對白云山景區(qū)周邊開展拆違復(fù)綠專項行動，通過多部門協(xié)作解決城市拆違的痛點(diǎn)，也為解決“大缽盂”隱患問題帶來契機(jī)。社區(qū)工作人員先是對全部408戶居民身份進(jìn)行一一排查，并進(jìn)行分流處理。經(jīng)過12輪溝通談判，最終在2019年6月，“大缽盂”內(nèi)的400多戶居民全部搬離，并且做到了零投訴。

“大缽盂”的拆除成為廣州治理違建的一個標(biāo)志性事件，在其帶動和影響下，廣州城管部門當(dāng)年11月就完成了4500萬平方米的年拆違目標(biāo)，但不容忽視的是，廣州市內(nèi)仍有上億平方米的存量違建，拆違工作依然任重道遠(yuǎn)。

同樣的情況還發(fā)生在許多城市。在河北邯鄲，近三年來拆除違建1500多萬平方米，數(shù)十年形成的違建得到比較徹底的清理。在浙江臺州，根據(jù)當(dāng)?shù)?019年初存量違建調(diào)查摸底數(shù)據(jù)，自2013年以來，當(dāng)?shù)乩塾嫴鸪黝愡`法建筑2.06億平方米，尚有存量違建總建筑面積3927萬平方米。

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士王向陽對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，違建問題主要體現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房、建新不拆舊、面積超標(biāo)、濫占耕地建房等問題，小產(chǎn)權(quán)房問題主要集中在長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，建新不拆舊、面積超標(biāo)、濫占耕地建房等則在中西部廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)較為普遍。

從直接后果來看，違建問題阻礙了城市空間的優(yōu)化布局和城市規(guī)劃的組織實(shí)施，道路、公園綠地等基礎(chǔ)設(shè)施、公益項目無法落地。同時，還容易造成安全隱患，違法建筑規(guī)劃設(shè)計層次低，建設(shè)施工質(zhì)量差，特別是一些違法建筑破壞了房屋原有結(jié)構(gòu)、占用著消防通道，不僅存在建筑倒塌的風(fēng)險，在發(fā)生消防安全事故時還將嚴(yán)重影響逃生和救援。

基層拆違面臨多重挑戰(zhàn)

在許多基層人士看來，已經(jīng)建成的歷史違建，盡管群眾意見較大，但牽扯到方方面面的原因，多方訴求難以同時滿足。在沒有更好的解決辦法、缺少處置的有效抓手的情況下，作為末端處理環(huán)節(jié)的拆違面臨諸多挑戰(zhàn)，反映出一些基層社會治理的普遍現(xiàn)象。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些地方，“先上車，后補(bǔ)票”式公共設(shè)施違建普遍。在河北，一些基層干部反映，污水處理廠、道路、燃?xì)鈨庹?、垃圾中轉(zhuǎn)站等一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)違法占地較多。有些項目急于上馬，未辦理好土地手續(xù)，造成“先上車，后補(bǔ)票”。僅在河北省內(nèi)的一些道路項目上，就不同程度存在有違規(guī)占地問題，甚至有道路已通車一兩年，占地手續(xù)還沒辦完。

還有一些城市經(jīng)歷多年“城鎮(zhèn)化”“工業(yè)化”發(fā)展后，歷史遺留違建問題棘手。廣州市天河區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局副局長黎明說，20世紀(jì)九十年代末，廣州市天河區(qū)進(jìn)行撤村改制，從村社改成股份制公司，村民的身份轉(zhuǎn)換為居民，變“種菜”為“種房子”，但用地性質(zhì)無法轉(zhuǎn)換，成了難以調(diào)和的矛盾。以天河區(qū)石牌村為例，當(dāng)初該村被大量征用土地后只剩下少量土地供村民居住。為了滿足居住需求，村民不斷改建，各種違建構(gòu)成了如今石牌村的密集建筑群，但這種歷史遺留問題，相關(guān)部門無從下手。

臺州市相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，臺州以工業(yè)立市，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在深入推進(jìn)“三改一拆”行動時，擔(dān)憂拆違可能會對企業(yè)有影響，阻礙經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。企業(yè)廠區(qū)內(nèi)違建歷史成因復(fù)雜，一些老舊工業(yè)區(qū)內(nèi)小微企業(yè)眾多，安置分流十分困難。

與此同時，由于拆違“投入大、無補(bǔ)貼”，基層感到不堪重負(fù)。浙江臺州市相關(guān)負(fù)責(zé)人說，拆違費(fèi)用是一筆巨大開支，拆違加清理按每平方米均價30元計算，每完成100萬平方米年度任務(wù)，需要費(fèi)用約3000萬元。除用于建設(shè)小微園區(qū)、商業(yè)開發(fā)等拆后利用方式可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，大部分還是用于復(fù)耕復(fù)墾復(fù)綠及停車場、游步道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大筆拆違資金投入讓基層政府不堪重負(fù)。

杭州市一城區(qū)政府拆違辦主任告訴記者，目前強(qiáng)制拆除的費(fèi)用是區(qū)政府出，開支比較大，2018年上城區(qū)拆違費(fèi)用1000多萬元，高樓拆除還存在安全保障、建筑物垃圾處理、拆掉后漏水需要修復(fù)等問題，有的小區(qū)修復(fù)費(fèi)用比拆除費(fèi)用還高。

“程序煩瑣”“復(fù)議訴訟”致使“拆違戰(zhàn)線”拉長。河北省一些基層干部表示，按照相關(guān)規(guī)定，土地違法相關(guān)案件需經(jīng)過立案、調(diào)查、告知、處罰、復(fù)議、訴訟、執(zhí)行等法定程序，六個月才能進(jìn)入法院受理程序，導(dǎo)致拆違工作難以快速執(zhí)行到位。

此外，拆違引發(fā)的復(fù)議訴訟嚴(yán)重影響了拆違工作的開展。臺州市拆違干部表示，在違建持有人不配合的情況下，從做出行政處罰決定書到依法強(qiáng)制拆違完畢，一般需要九個月到一年的時間?；鶎诱趶?qiáng)制拆違時，為提高效率，往往以簡易程序代替依法行政程序。近年來，因拆違引發(fā)的行政復(fù)議訴訟案件明顯增多，此類以簡易程序拆違的案件大多因程序違法而敗訴，不僅延長了拆違進(jìn)程，還給當(dāng)?shù)卣畮砗艽髩毫Α?/p>

而作為拆違“唯一執(zhí)行者”，一些地方的基層城管工作人員表示“人少、任務(wù)重、力不從心”。廣州市黃埔區(qū)一名基層城管工作人員將城管比喻為最后的“守門員”，雖然“違建”相關(guān)工作涉及多個部門，但最后都要通過城管“拆違”這個唯一的“出口”解決。據(jù)介紹，目前廣州市城管被賦予的職能要求有388項之多，拆違只是其中一項。黎明說，面對類別繁多的職能任務(wù)，基層城管人員顯得力不從心。

此外，新建住宅違建連片涉及住戶多，成為治理頑疾。貴陽市綜合行政執(zhí)法支隊云巖大隊三馬辦公室主任王強(qiáng)介紹，目前不少開發(fā)商虛假宣傳引誘購房者，如告訴購房者可在高層建筑連廊搭建小房子、擴(kuò)建陽臺、在別墅花園或露臺搭建陽光房……致使違建連片出現(xiàn)。此類違建因波及面廣，涉及住戶太多，成為治理頑疾。

貴陽市綜合行政執(zhí)法支隊云巖大隊普天中隊一名干部說，當(dāng)?shù)匾惶巹e墅區(qū)2016年開建，如今96棟別墅大部分存在違建;另外一個社區(qū)是近幾年新建的一個高層建筑社區(qū)，但34層的高層建筑幾乎每一層都存在連廊違建。

強(qiáng)化源頭治理疏堵結(jié)合

一些基層干部表示，目前未批先建等違法違規(guī)問題明顯減少。要減少拆違造成的社會財富損失，就要在全社會樹立依法建設(shè)意識，扭轉(zhuǎn)企業(yè)建設(shè)未批先建、少批多建和農(nóng)村“不占地白不占，誰不占誰吃虧”的風(fēng)氣。

一些基層干部表示，違法建筑和違法占地問題背后有著復(fù)雜的原因，往往是由“問題形成階段缺乏政策”“不是當(dāng)前主要工作”等原因造成，并因?yàn)?ldquo;人畜無害”暫時擱置。直到成為多年頑疾，才又引起地方部門的重視和決心。要遏制違法建筑問題發(fā)生，既要開展強(qiáng)有力的集中拆違消除存量，也要從培育全社會依法用地和建設(shè)觀念、建立預(yù)警預(yù)防機(jī)制、大幅提高違法成本等方面著手，避免“小拖大，大拖炸”。

一是建立“逢違必拆”機(jī)制，加大打擊震懾力度。部分基層干部認(rèn)為，違法占地、違章建筑問題易發(fā)多發(fā)，與長期以來經(jīng)濟(jì)粗放式發(fā)展、依法用地和依法建設(shè)觀念淡薄等有直接關(guān)系。

多年來違法建筑屢禁不絕，“違法成本低、收益高”是重要因素。浙江省溫嶺市橫峰街道一間15到20平方米簡易輔助房屋每月租金七八百元，河北省一些地方被拆除的違建倉庫每年租金數(shù)十萬元，導(dǎo)致明知故犯甚至屢拆屢建問題。

部分基層干部表示，目前對土地違法的處罰主要集中于警告、罰款、沒收違法建筑、沒收非法財物、限期拆除等，違法成本較低、震懾作用小。從根本上遏制違建問題，應(yīng)大幅提高違建成本、形成“強(qiáng)力震懾”，讓搞違建的人“得不償失”。相關(guān)人士建議，應(yīng)理順?biāo)痉ㄣ暯訖C(jī)制，暢通違法占地案件向公安、法院移交移送體制，對占地數(shù)量較大、涉嫌觸犯刑法的案件及時移交查處。

二是健全預(yù)警預(yù)防機(jī)制，落實(shí)共同監(jiān)管責(zé)任。一些基層干部表示，預(yù)防比拆違更重要，應(yīng)加大城鄉(xiāng)建設(shè)項目審批后監(jiān)管力度，防止“木已成舟”、不易糾正等問題。浙江省杭州市上城區(qū)城管局法規(guī)科科長江瀾說，要建立健全違建預(yù)警預(yù)防和監(jiān)管責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早制止。形成“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告、早處理”快速反應(yīng)機(jī)制，將違建行為“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”，筑好監(jiān)管“第一道防線”。

部分基層干部表示，要持續(xù)鞏固拆違成果、防止違建死灰復(fù)燃，做好“后半篇”文章至關(guān)重要。河北、浙江、廣東等地堅持“拆改并重”，對拆后建筑垃圾及時清理，對騰退的空間和土地因地制宜加強(qiáng)規(guī)劃和管理，用于建設(shè)游園、公共停車場、便民市場等公共服務(wù)項目，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、民生等綜合效益最大化，增強(qiáng)群眾獲得感。

三是建立聯(lián)合懲戒機(jī)制，疏堵結(jié)合源頭治理。部分基層干部表示，違建問題屢禁難絕，除了加大預(yù)防和拆除力度，還可探索建立聯(lián)合懲戒機(jī)制，讓企業(yè)和個人從不敢違建到不想違建，真正實(shí)現(xiàn)源頭治理。

杭州、廣州等多地城管部門基層干部建議，將違建情況與社會征信系統(tǒng)對接，存在違建問題的房屋不能上市交易、業(yè)主納入失信者黑名單，讓企業(yè)和個人從“不敢違建”，逐步發(fā)展到“不想違建”。盯緊黨員干部、公職人員、“兩代表一委員”等重點(diǎn)人群，嚴(yán)格網(wǎng)上辦案，全流程監(jiān)控案件辦理程序，對查控不力的啟動問責(zé)。

浙江臺州一些基層干部表示，應(yīng)實(shí)施“誰違建，誰承擔(dān)拆除費(fèi)用”，建議加大懲戒力度，對拒不拆違、由官方強(qiáng)拆的，依法向違建當(dāng)事人追繳強(qiáng)拆費(fèi)用。

此外，多地基層干部表示，治理違建應(yīng)疏堵結(jié)合，為依法用地謀劃出路，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和保障發(fā)展并行不悖。落實(shí)土地規(guī)劃“一張圖”，防止各項規(guī)劃不一導(dǎo)致的違建問題。同時，加大土地規(guī)劃調(diào)整和補(bǔ)充耕地力度，及時為項目解決建設(shè)用地指標(biāo)。

(記者荊淮僑、黃筱、劉智強(qiáng)、齊雷杰采寫)